Mốc 75% và bài toán thu hồi phần đất còn lại

Công tác thu hồi đất, giai phóng mặt bằng còn tồn tại nhiều điểm nghẽn. Ảnh: Hoàng Anh.

Ngưỡng 75% chỉ là điều kiện mở

Sau nhiều năm chờ đợi, Nghị quyết 254/2025/QH15 được Quốc hội thông qua vào cuối năm 2025 được xem như một quyết sách có ý nghĩa rất lớn, mở ra một giai đoạn mới cho công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

Cơ chế này được kỳ vọng sẽ tháo gỡ các “điểm nghẽn” kéo dài nhiều năm qua đối với các dự án treo, giải phóng mặt bằng chậm, dẫn đến khiếu nại đất đai chiếm tỷ lệ cao nhất trong các vụ việc hành chính.

Theo đó, điểm mới đáng chú ý của Nghị quyết 254 trong việc tháo gỡ vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai là việc bổ sung thêm một số trường hợp nhà nước thu hồi đất từ năm 2026.

Trong đó có quy định trường hợp sử dụng đất để thực hiện dự án thông qua thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất đã hết thời hạn phải hoàn thành việc thỏa thuận hoặc hết thời gian gia hạn phải hoàn thành việc thỏa thuận, mà đã thoả thuận được trên 75% diện tích đất và trên 75% số lượng người sử dụng đất thì hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, thông qua việc thu hồi phần diện tích đất còn lại để giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư.

Nhiều chuyên gia đánh giá, đây là quy định cần thiết để tháo gỡ tình trạng dự án bị đình trệ do đã thỏa thuận được phần lớn diện tích nhưng không thể triển khai.

Trước đó, quy định về việc thu hồi đất và bồi thường được đánh giá là “điểm nghẽn” khiến nhiều dự án bị chậm tiến độ. Luật Đất đai 2024 chưa có quy định cụ thể về thu hồi đất để thực hiện dự án có yêu cầu đặc thù về địa điểm đầu tư, dự án đầu tư xây dựng khẩn cấp, cấp bách phục vụ cho nhiệm vụ chính trị, đối ngoại, dự án trong khu thương mại tự do, trung tâm tài chính quốc tế, dự án logistics, du lịch, dịch vụ thương mại, công nghiệp văn hóa...

Bên cạnh đó, luật cũng chưa có quy định về thu hồi đất đối với trường hợp nhà đầu tư không thỏa thuận đất phần diện tích đất còn lại. Do đó dẫn đến nhiều vướng mắc đối với các dự án thực hiện theo cơ chế thỏa thuận nhận chuyển quyền sử dụng, nhưng có một phần nhỏ diện tích mà nhà đầu tư không thỏa thuận được đến tình trạng "dự án treo", gây lãng phí nguồn lực đất đai, làm chậm tiến độ đầu tư.

Chính vì vậy, việc ban hành Nghị quyết 254 là cần thiết và kịp thời, được kỳ vọng sẽ giúp tháo gỡ vướng mắc cho các dự án.

Tuy nhiên, theo Luật sư Trương Anh Tú, Chủ tịch TAT Law Firm, quy định về việc dự án thỏa thuận được trên 75% diện tích đất và trên 75% số lượng người sử dụng đất vẫn còn những băn khoăn khi thực hiện trên thực tế.

Theo đó, nghị quyết quy định, sau khi dự án hết thời hạn phải hoàn thành thỏa thuận hoặc thời gian gia hạn, hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thể xem xét, thông qua việc thu hồi phần diện tích còn lại để giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư. Điều này có nghĩa, tỷ lệ 75% là ngưỡng để mở ra cơ chế xem xét, không đồng nghĩa phần còn lại tự động bị thu hồi.

Một điểm quan trọng khác là thời gian và quá trình thỏa thuận. Nghị quyết 254 đặt cơ chế thu hồi phần diện tích còn lại trong trường hợp đã hết thời hạn phải hoàn thành việc thỏa thuận hoặc thời gian gia hạn.

Vì vậy, khi xem xét một dự án, không thể chỉ nhìn vào tỉ lệ cuối cùng mà cần đối chiếu tiến trình thực hiện, hồ sơ giao dịch, thời điểm hoàn tất từng phần diện tích và tình trạng pháp lý của phần đất còn lại.

Mặt khác, đây là một ngưỡng "kép" đối với các dự án. Theo đó, dự án phải đồng thời đáp ứng cả hai tỉ lệ về diện tích và số lượng người sử dụng đất được đồng ý thoả thuận thu hồi, ông Tú nhìn nhận.

Cân nhắc những rủi ro trong quá trình thực thi

Bên cạnh đó, theo ông Tú, một điểm cần đặc biệt lưu ý trong quy định mới này là sự chuyển tiếp giữa hai cơ chế pháp lý khác nhau. Một bên là chuyển giao quyền sử dụng đất trên cơ sở thỏa thuận, bên kia là thu hồi đất bằng quyền lực nhà nước.

Và tỷ lệ 75% chính là điều kiện để Nhà nước chuyển từ quá trình thỏa thuận tự nguyện sang việc xem xét sử dụng quyền thu hồi đất đối với những chủ thể chưa đồng thuận.

Cơ chế này vì vậy phải xử lý đồng thời hai rủi ro đối nghịch, bởi nếu thiếu công cụ xử lý thì chỉ một tỷ lệ nhỏ người sử dụng đất có thể làm đình trệ cả một dự án đã đạt mức đồng thuận cao. Tuy nhiên, nếu việc đạt tỷ lệ gần như đương nhiên dẫn đến thu hồi phần còn lại, thì cơ chế "thỏa thuận tự nguyện" cũng có nguy cơ bị thay đổi về bản chất.

Ông Tú phân tích, tỷ lệ định lượng có ưu điểm là rõ ràng và thuận lợi cho việc áp dụng. Song, bản thân của tỷ lệ này không phản ánh đầy đủ phạm vi được sử dụng để tính toán, quá trình thỏa thuận đã thực sự diễn ra hay chưa, người sử dụng đất có cơ hội tiếp cận đề nghị trong điều kiện phù hợp hay không và việc Nhà nước can thiệp bằng quyền thu hồi có thực sự cần thiết, tương xứng trong trường hợp cụ thể?

Nếu việc đạt ngưỡng được coi như căn cứ để quyết định thu hồi, cơ chế thỏa thuận có thể chuyển dần thành một quá trình trong đó kết quả của đa số tạo áp lực pháp lý trực tiếp lên nhóm còn lại, trong khi quyền thu hồi đất của Nhà nước vốn có mức độ tác động lớn hơn rất nhiều so với hậu quả của một giao dịch dân sự không thành công.

Ở chiều ngược lại, việc bổ sung quá nhiều tiêu chí mang tính chủ quan cũng có thể làm phát sinh vấn đề mới, bởi nếu cơ quan nhà nước phải xác định bên nào “thiện chí”, bên nào “có lỗi” hoặc mức giá nào là “hợp lý” trong quá trình thương lượng thì cơ chế kiểm soát quyền thu hồi có thể biến thành quá trình đánh giá động cơ và lợi ích của các bên trong một quan hệ dân sự.

Mặt khác, theo ông Tú, nếu quá phụ thuộc vào điều kiện đạt 75%, đó cũng có thể là "khoảng trống" pháp lý nằm ngay trong phần đất đã thỏa thuận. Thực tế cho thấy, nhiều doanh nghiệp có thể phân chia phạm vi hoặc giai đoạn dự án chỉ nhằm đạt tỷ lệ thoả thuận trên 75% để thuộc diện được Nhà nước đứng ra thu hồi.

Câu hỏi vì thế không nên chỉ là “còn bao nhiêu đất chưa thỏa thuận?”, mà cần xem xét phần đã thỏa thuận có thực sự đủ chắc chắn về pháp lý hay không, tỉ lệ đó được tính trên phạm vi đất nào, diện tích thực tế đã thỏa thuận bao nhiêu, có bao nhiêu người sử dụng đất... Chỉ cần xác định sai mẫu số hoặc chủ thể, kết quả cuối cùng có thể thay đổi đáng kể.

Đơn cử như một dự án ghi nhận đã đạt 78% hay 82% tỷ lệ đồng thuận vẫn có thể phát sinh rủi ro nếu phạm vi đất dùng để tính tỉ lệ, chủ thể sử dụng đất hoặc hồ sơ của phần diện tích đã thỏa thuận chưa được xác định chính xác. Nói cách khác, rủi ro của một dự án không nhất thiết chỉ nằm ở phần diện tích chưa thỏa thuận. Nó có thể nằm ngay trong phần diện tích được cho là đã hoàn thành thỏa thuận.

Vấn đề này cần được đặc biệt quan tâm đối với các doanh nghiệp mua lại các dự án đang trong quá trình thỏa thuận quyền sử dụng đất. Trong trường hợp này, bên nhận chuyển nhượng cần làm rõ toàn bộ hồ sơ và cơ sở pháp lý của con số tỷ lệ đồng thuận, nhằm tránh rủi ro pháp lý trong quá trình thoả thuận.

Cần làm rõ các điều kiện để chuyển từ cơ chế thỏa thuận sang Nhà nước thu hồi

Từ thực tế đó, ông Tú cho rằng, tỉ lệ thỏa thuận là điều kiện quan trọng, nhưng không thể thay thế việc xem xét căn cứ và trình tự của quyết định thu hồi.

Các cơ quan quản lý khi thiết kế cơ chế xử lý phần đất không đồng thuận, cần phân biệt giữa ngưỡng thỏa thuận đã đạt được, quá trình hình thành tỉ lệ đó và căn cứ để Nhà nước can thiệp. Một tỉ lệ định lượng có thể mở ra cơ chế xem xét, nhưng không nên tự thay thế việc kiểm tra các điều kiện pháp lý cần thiết.

Bên cạnh đó, các điều kiện bổ sung nên tập trung vào những yếu tố có thể chứng minh và kiểm tra tương đối khách quan, gồm phạm vi tính tỷ lệ; quá trình thỏa thuận đã thực sự được tiến hành ra sao; khả năng người sử dụng đất tiếp cận đề nghị như thế nào; và tính cần thiết, tương xứng của việc Nhà nước sử dụng quyền thu hồi đối với phần diện tích còn lại.

Theo cách tiếp cận này, ông Tú cho rằng, ngưỡng 75% chỉ nên mở ra hướng "xem xét", còn quyết định thu hồi phải dựa trên những điều kiện kiểm soát bổ sung. Quyết định thu hồi phải căn cứ thêm vào những điều kiện được luật xác lập ở mức nguyên tắc và Chính phủ quy định cụ thể theo hướng có khả năng kiểm chứng.

Các tỷ lệ cần được tính trên toàn bộ phạm vi đất cần thiết cho dự án được cơ quan có thẩm quyền xác định trong hồ sơ pháp lý làm căn cứ thực hiện dự án, qua đó hạn chế khả năng phân chia phạm vi hoặc giai đoạn chỉ nhằm đạt tỷ lệ. Đồng thời, hồ sơ đề nghị áp dụng cơ chế thu hồi cần thể hiện quá trình thỏa thuận đã thực sự được tiến hành và những người sử dụng đất còn lại đã có cơ hội tiếp cận đề nghị trong khoảng thời gian theo quy định.

Cụ thể, các cơ quan quản lý nhà nước có thể nghiên cứu bổ sung theo hướng, Nhà nước xem xét thu hồi phần diện tích đất còn lại chỉ được thực hiện khi dự án đã đạt tỷ lệ theo quy định trên toàn bộ phạm vi đất cần sử dụng, quá trình thỏa thuận với những người sử dụng đất còn lại đã thực sự được tiến hành nghiêm túc và việc thu hồi phải đáp ứng các điều kiện kiểm soát do Chính phủ quy định trên cơ sở bảo đảm tính cần thiết, tương xứng.

Cấu trúc quy định cần phân biệt rõ hai bước, trong đó đạt ngưỡng là điều kiện để được xem xét, còn đáp ứng các điều kiện bổ sung mới là cơ sở để quyết định việc thu hồi, ông Tú nhấn mạnh.