Hy vọng mới về PPP trong KH-CN với chính sách chia sẻ rủi ro chưa từng có

Bộ Tài chính đang lấy ý kiến về dự thảo Nghị định quy định cơ chế hợp tác công tư (PPP) trong lĩnh vực khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số với hàng loạt cơ chế ưu đãi mới.

Phóng viên Một Thế Giới đã có cuộc trao đổi với luật sư Nguyễn Đức Hùng - Phó trưởng phòng Tranh tụng (Công ty Luật TGS) xoay quanh vấn đề này.

- Dù Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư đã được ban hành và áp dụng nhiều năm qua, nhưng các dự án trong lĩnh vực khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số vẫn chưa thể triển khai hiệu quả. Theo ông vì sao?

- Luật sư Nguyễn Đức Hùng: Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) số 64/2020/QH14 đã có hiệu lực từ ngày 1.1.2021, với mục tiêu huy động nguồn lực tư nhân vào các lĩnh vực thiết yếu, trong đó có khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Tuy nhiên, thực tế triển khai lại cho thấy một nghịch lý là gần như chưa có dự án PPP nào trong các lĩnh vực này được triển khai hiệu quả, thậm chí còn rất hiếm về số lượng.

Nguyên nhân cốt lõi nằm ở việc thiết kế chính sách chưa tương thích với đặc thù của lĩnh vực công nghệ. Theo điều 4 Luật PPP, chỉ 5 nhóm lĩnh vực được ưu tiên triển khai theo hình thức đối tác công tư, trong đó “khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo” không được nhắc đến một cách rõ ràng, độc lập, mà thường bị “lồng ghép” vào lĩnh vực giáo dục, y tế hoặc hạ tầng số. Điều này gây khó khăn trong việc xác định rõ phạm vi, tiêu chí, và cơ chế áp dụng đặc thù – vốn là yếu tố then chốt để thu hút doanh nghiệp công nghệ tham gia.

Mặt khác, mô hình PPP hiện hành lại nặng về đầu tư kết cấu hạ tầng truyền thống, với quy trình phức tạp, kéo dài và cơ chế chia sẻ rủi ro cứng nhắc. Trong khi đó, các dự án đổi mới sáng tạo hay chuyển đổi số lại đòi hỏi sự linh hoạt cao, thời gian triển khai nhanh, công nghệ thay đổi liên tục, và khó lượng hóa lợi ích theo mô hình “thu phí hoàn vốn” truyền thống. Do vậy, các nhà đầu tư tư nhân, nhất là trong lĩnh vực công nghệ, không mặn mà tham gia.

Bên cạnh đó, các quy định về bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ, chia sẻ dữ liệu công, và bảo đảm an toàn thông tin trong môi trường số vẫn chưa đầy đủ, đồng bộ. Đây là rào cản lớn khiến các doanh nghiệp lo ngại về rủi ro pháp lý khi tham gia đầu tư vào các dự án số với khu vực nhà nước.

PPP trong lĩnh vực KH-CN chưa hiệu quả

Cũng cần nhìn nhận rằng việc thiếu một hành lang pháp lý riêng cho PPP trong lĩnh vực công nghệ và chuyển đổi số là điểm nghẽn chủ yếu. Luật PPP chưa tạo được sự phân hóa chính sách đủ rõ để khuyến khích mô hình hợp tác công – tư sáng tạo, linh hoạt, có thể chấp nhận rủi ro cao nhưng cũng đem lại lợi ích bứt phá.

Do đó, nếu không có cơ chế riêng cho PPP công nghệ – như rút gọn thủ tục, ưu đãi về thuế, hoặc bảo đảm quyền khai thác tài sản trí tuệ sau hợp tác – thì sẽ khó có thể hiện thực hóa mục tiêu số hóa quốc gia bằng nguồn lực xã hội hóa.

- Tại dự thảo Nghị định PPP trong lĩnh vực khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số, Bộ Tài chính đề xuất chính sách chia sẻ rủi ro chưa từng có. Cụ thể, trong 3 năm đầu vận hành, nếu doanh thu của nhà đầu tư thấp hơn so với phương án tài chính đã được phê duyệt thì nhà nước sẽ bù 100% phần chênh lệch. Nếu doanh thu giảm sâu dưới 50%, nhà đầu tư có thể chấm dứt hợp đồng và được nhà nước thanh toán toàn bộ chi phí đã đầu tư. Ông đánh giá thế nào về chính sách này? Theo ông, các doanh nghiệp có thể hưởng lợi thế nào?

- Luật sư Nguyễn Đức Hùng: Đây là một đề xuất mang tính đột phá trong chính sách đầu tư công – tư, chưa từng có tiền lệ trong hệ thống pháp luật Việt Nam về PPP. Việc nhà nước cam kết chia sẻ 100% rủi ro doanh thu trong 3 năm đầu và thậm chí cho phép nhà đầu tư rút lui có hoàn trả toàn bộ chi phí nếu doanh thu giảm sâu dưới 50% là một bước ngoặt về tư duy chính sách, thể hiện rõ quan điểm: Nhà nước sẵn sàng “đồng hành thật sự” với doanh nghiệp trong lĩnh vực có độ rủi ro cao nhưng cần thiết cho phát triển quốc gia.

Nếu nhìn dưới góc độ pháp lý và đầu tư, đây là cơ chế bảo lãnh doanh thu đặc biệt mạnh, tiệm cận mô hình “đảm bảo lợi nhuận tối thiểu” (Minimum Revenue Guarantee) thường thấy trong các nước phát triển – điều mà trước đây pháp luật Việt Nam chưa từng chấp nhận vì lo ngại vi phạm nguyên tắc cạnh tranh và trách nhiệm ngân sách.

Điểm tiến bộ ở đây là Bộ Tài chính đã dám nhìn thẳng vào thực tế là đầu tư vào khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số không thể áp dụng tư duy thu phí hoàn vốn truyền thống.

Lý do là các sản phẩm của những dự án này, như dữ liệu, phần mềm, nền tảng số hay sáng chế... thường khó định giá, khó kiểm chứng ngay hiệu quả tài chính, rủi ro thị trường rất cao. Nếu không có cam kết bảo lãnh mạnh từ nhà nước, doanh nghiệp sẽ không dám đầu tư, đặc biệt là các startup, doanh nghiệp công nghệ nội địa.

Từ góc độ doanh nghiệp, chính sách này giúp họ giảm đáng kể chi phí vốn, nâng cao khả năng vay tín dụng, và mở rộng quy mô đầu tư mà không lo ngại gánh nặng thua lỗ trong giai đoạn đầu vận hành. Đây là thời kỳ “chết lâm sàng” thường thấy với các mô hình công nghệ mới – khi chi phí bỏ ra lớn nhưng doanh thu còn chưa hình thành. Với chính sách bù lỗ 100%, doanh nghiệp không chỉ được hỗ trợ dòng tiền mà còn được bảo hộ rủi ro pháp lý – điều chưa từng có trước đây.

Luật sư Nguyễn Đức Hùng - Phó trưởng phòng Tranh tụng, Công ty Luật TGS

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng chính sách này cũng tiềm ẩn nguy cơ bị lạm dụng hoặc tạo ra mặt bằng “xin – cho” mới, nếu không có tiêu chí đánh giá minh bạch, độc lập về phương án tài chính và kết quả thực hiện.

Do đó, tôi cho rằng ngoài việc ban hành cơ chế chia sẻ rủi ro, nhà nước cũng cần thiết lập hệ thống kiểm toán dự án độc lập, cùng các điều kiện ràng buộc trách nhiệm – như cam kết chuyển giao công nghệ, chia sẻ dữ liệu mở, hoặc bảo đảm tỷ lệ nội địa hóa.

- Một trong những vướng mắc lớn nhất trước đây là việc định giá tài sản công. Dự thảo nghị định bổ sung quy định cho phép người đứng đầu đơn vị sự nghiệp tự xác định giá trị tài sản, đồng thời rút gọn quy trình lấy ý kiến phê duyệt đề án, giảm thời gian từ 30 ngày xuống còn 15 ngày, tiết kiệm khoảng 80% thời gian. Ông nhìn nhận thế nào về điều này?

- Luật sư Nguyễn Đức Hùng: Việc định giá tài sản công từ lâu đã là “điểm nghẽn” lớn nhất trong triển khai các dự án PPP tại khối đơn vị sự nghiệp công lập, đặc biệt là trong các lĩnh vực như y tế, giáo dục, khoa học – công nghệ.

Thực tế thời gian qua cho thấy chỉ riêng khâu xác định giá trị tài sản công để góp vốn vào dự án đã có thể kéo dài hàng tháng, thậm chí hàng năm, khiến nhà đầu tư nản lòng, còn cơ quan nhà nước thì lúng túng do sợ sai, sợ bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Bộ luật Hình sự hiện hành.

Trong bối cảnh đó, việc dự thảo nghị định bổ sung cơ chế cho phép người đứng đầu đơn vị sự nghiệp tự xác định giá trị tài sản là một bước tiến mang tính “giải phóng quyền năng” cho khu vực công. Đây là sự thay đổi căn cơ, chuyển từ tư duy “xin – cho” sang “tự chủ – chịu trách nhiệm”, phù hợp với nguyên tắc giao quyền gắn với trách nhiệm được quy định tại Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.

Đặc biệt, việc rút ngắn quy trình lấy ý kiến, giảm thời gian phê duyệt đề án từ 30 ngày xuống còn 15 ngày – tương đương tiết kiệm khoảng 80% thời gian – là một cải cách hành chính thực chất, chứ không chỉ mang tính hình thức. Trong đầu tư công nghệ, thời gian là yếu tố quyết định. Nếu mất quá nhiều tháng chỉ để “xin duyệt tài sản công” thì cơ hội đầu tư sẽ trôi qua, còn doanh nghiệp thì không đủ kiên nhẫn để chờ đợi.

- Nhiều ý kiến cũng lo ngại về rủi ro thất thoát tài sản công nếu không có cơ chế kiểm soát chặt chẽ. Ông nhìn nhận thế nào về điều này?

- Luật sư Nguyễn Đức Hùng: Cần nhìn thẳng vào thực tế rằng, việc trao quyền tự xác định giá trị tài sản công cũng tiềm ẩn không ít rủi ro. Nếu không có cơ chế hậu kiểm, giám sát độc lập hoặc hướng dẫn nghiệp vụ cụ thể, rất dễ xảy ra tình trạng “thổi giá”, “dìm giá”, hợp thức hóa sai phạm dưới danh nghĩa tự chủ. Khi đó, cơ chế mới sẽ vô tình trở thành kẽ hở cho lợi ích nhóm, làm rối loạn thị trường PPP và gây thất thoát tài sản nhà nước.

Vì vậy, cùng với việc trao quyền, nhà nước cần thiết lập hàng rào kỹ thuật kiểm soát, ví dụ như bắt buộc thuê đơn vị tư vấn thẩm định giá độc lập, công khai phương pháp định giá, lưu hồ sơ đầy đủ để phục vụ thanh tra, kiểm tra sau này. Có như vậy, mới vừa thúc đẩy được đầu tư, vừa bảo vệ được tài sản công, tránh lặp lại các bài học thất thoát đã từng xảy ra trong quá khứ.

Chính sách cần vừa khuyến khích phát triển, vừa ngăn chặn trục lợi, thất thoát

Tóm lại, việc dự thảo mở rộng quyền định giá và tinh giản thủ tục là hướng đi đúng và cần thiết để tháo gỡ ách tắc cho các dự án PPP trong lĩnh vực đổi mới sáng tạo. Nhưng quyền càng lớn thì trách nhiệm càng cao, nếu không thiết kế rào chắn đủ chặt chẽ sẽ dẫn đến những rủi ro pháp lý và việc thất thoát tài sản công.

- Theo ông, cần thêm những giải pháp gì để tháo gỡ điểm nghẽn thể chế, mở rộng không gian hợp tác công - tư, huy động hiệu quả nguồn lực cho phát triển các lĩnh vực chiến lược này.

- Luật sư Nguyễn Đức Hùng: Thể chế đang là một trong những rào cản lớn nhất cản trở dòng vốn tư nhân chảy vào các lĩnh vực chiến lược như khoa học – công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số.

Mặc dù Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) đã được ban hành và các nghị định hướng dẫn đang tiếp tục được sửa đổi theo hướng cởi mở hơn, nhưng nếu không tháo gỡ triệt để các “điểm nghẽn” thể chế, thì khung pháp lý vẫn chỉ dừng lại ở mức “ý tưởng tốt trên giấy”.

Để khơi thông dòng vốn tư nhân, cần một cách tiếp cận thể chế mới – chủ động, linh hoạt và phù hợp với đặc thù của lĩnh vực công nghệ, sáng tạo.

Thứ nhất, cần thiết kế một chương riêng hoặc ban hành một nghị định chuyên biệt về PPP trong các lĩnh vực công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Những lĩnh vực này có đặc điểm hoàn toàn khác với hạ tầng truyền thống nên không thể áp dụng cùng một bộ tiêu chí cứng nhắc như các dự án BOT giao thông. Mô hình pháp lý phải phản ánh đúng đặc điểm ngành và chấp nhận mức độ rủi ro cao hơn.

Thứ hai, cần xây dựng cơ chế bảo lãnh doanh thu và chia sẻ rủi ro một cách minh bạch, có kiểm soát. Nhà nước nên thiết lập quỹ bảo lãnh rủi ro đổi mới sáng tạo từ nguồn đầu tư công trung hạn để hỗ trợ các dự án PPP công nghệ cao – đặc biệt là các dự án sử dụng dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo hoặc chưa có mô hình tài chính ổn định. Đây sẽ là “vùng đệm an toàn” giúp doanh nghiệp mạnh dạn đầu tư.

Thứ ba, việc xác lập quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng dữ liệu và phân chia lợi ích sau khi kết thúc hợp tác công – tư phải được làm rõ ngay từ đầu. Doanh nghiệp tư nhân sẽ không thể yên tâm rót vốn nếu không biết sau khi đầu tư, quyền khai thác nền tảng số, phần mềm, sáng chế... thuộc về ai và trong bao lâu.

Thứ tư, toàn bộ quy trình lựa chọn nhà đầu tư, phê duyệt dự án, định giá tài sản công và cơ chế phân chia lợi ích cần được công khai, minh bạch. Điều này không chỉ giảm rủi ro pháp lý cho cơ quan nhà nước mà còn tạo dựng niềm tin cho khu vực tư nhân – đặc biệt là trong lĩnh vực công nghệ, nơi nhạy cảm với pháp lý và thủ tục hành chính.

Cuối cùng, cần thay đổi tư duy quản lý, từ “an toàn tuyệt đối” sang “mạo hiểm có kiểm soát”. Đổi mới sáng tạo là lĩnh vực gắn liền với rủi ro. Nếu pháp luật tiếp tục yêu cầu mọi điều kiện phải “chín muồi” mới được làm, thì không bao giờ có sự bứt phá. Thể chế cần chấp nhận rủi ro ở mức hợp lý và thiết lập cơ chế kiểm soát minh bạch, thay vì cấm đoán hoặc trì hoãn.

- Xin cảm ơn ông!

Trí Lâm thực hiện