Minh bạch thông tin trong thực hiện các dự án BOT: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam

TÓM TẮT:

Đầu tư theo hình thức xây dựng - vận hành - chuyển giao (Build - Operate - Transfer), hay còn gọi là BOT ở nước ta trong thời gian qua đã thể hiện được vai trò quan trọng trong việc xã hội hóa các nguồn lực để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.

Tuy nhiên, trong thực tế triển khai thực hiện, còn nhiều dự án BOT gặp các vướng mắc trong triển khai thực hiện, gây bức xúc trong người dân, một số trường hợp dẫn đến phản ứng của người dân gây mất an ninh trật tự xã hôi, bao gồm các vấn đề như thiếu minh bạch từ khâu chuẩn bị đầu tư (lập dự án, quản lý dự án và thiết kế dự toán), xây dựng (lựa chọn nhà thầu), khâu khai thác dự án (thu phí, điều chỉnh thu phí) cho đến khâu xử lý các dự án BOT (các dự án đặt sai trạm thu phí, phương án thu phí không khả thi hoặc phương án tài chính bị phá vỡ), vận hành dự án (chi phí lãi vay của doanh nghiệp)…

Bài viết khái quát một số nội dung về minh bạch thông tin tại các dự án BOT, kinh nghiệm quốc tế, trên cơ sở đó rút ra đánh giá, bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc thúc đẩy minh bạch thông tin tại các dự án BOT hiện nay.

1. Định nghĩa về minh bạch thông tin, thông tin bất cân xứng

Theo từ điển Tiếng Việt, tính minh bạch là sự rõ ràng, rành mạch. Theo UNECE, tính minh bạch trong các dự án hợp tác công tư nói chung và BOT nói riêng được thể hiện thông qua việc các thiết kế và quá trình hoạt động của dự án được tổ chức bài bản; tính đến lợi ích của tất cả các bên liên quan bao gồm doanh nghiệp chính phủ, người dân; và hạn chế sử dụng hối lộ và các hình thức tham nhũng khác để giành được sự ưu ái và phê duyệt cho các dự án từ chính phủ.

Do bất cân xứng trong tiếp cận thông tin giữa các bên liên quan trong dự án BOT, tính minh mạch có thể không được đảm bảm, dẫn đến xung đột lợi ích. Đây là một vấn đề tiềm ẩn trong các dự án BOT. Do đó, bên cạnh đảm bảo tính khả thi và hiệu quả của các dự án BOT, một mục tiêu quan trọng trong xây dựng cơ chế tài chính là đảm bảo tính minh bạch. Đây là một tiêu chí quan trọng để khẳng định dự án đã đạt được hiệu quả về mặt kinh tế, xã hội nhưng không làm tổn hại đến lợi ích của các bên liên quan.

Có hai yếu tố quan trọng trong minh bạch thông tin là sự đầy đủ và chính xác của thông tin cần thiết tại mọi thời điểm. Sự đầy đủ và chính xác của thông tin này không chỉ có nghĩa thông tin cần có sẵn để cung cấp cho các chủ thể liên quan tại mọi thời điểm, và hiểu chính xác, thống nhất giữa các bên liên quan trong Hợp đồng.

Phân loại minh bạch thông tin ở các dự án BOT

Thứ nhất, phân loại theo đối tượng quan tâm đến dự án BOT

Căn cứ vào đối tượng quan tâm đến dự án BOT, tính minh bạch trong dự án BOT có thể chia thành hai loại: minh bạch giữa doanh nghiệp với chính phủ (minh bạch bên trong), và minh bạch giữa chính phủ, doanh nghiệp với người dân (minh bạch bên ngoài).

Minh bạch giữa doanh nghiệp với chính phủ: là sự rõ ràng, đầy đủ, chính xác thông tin giữa bên chủ đầu tư tư nhân của dự án và Nhà nước thể hiện ở sự rõ ràng trong thông tin về năng lực kỹ thuật và tài chính và kinh nghiệm của nhà đầu tư đảm bảo quy định đối với phía Nhà nước. Để đạt được sự minh bạch thông tin này, phía Nhà nước cần có trách nhiệm làm rõ những yêu cầu, mục tiêu, kỳ vọng đối với dự án và nhà đầu tư tư nhân, được hiện thực hóa bằng các điều khoản về cơ chế hoạt động, tài chính của dự án trong hợp đồng. Đồng thời, các Nhà đầu tư tư nhân cần cung cấp cho Nhà nước những bằng chứng về năng lực đáp ứng dự án, cách thức xác định và đánh giá năng lực của nhà đầu tư, phương thức chia sẻ thông tin dự án xuyên suốt cả quá trình thực hiện.

Minh bạch giữa chính phủ, doanh nghiệp với người dân: Là yếu tố công khai, minh bạch để người dân, người chịu tác động chính của Dự án có thể tiếp cận đầy đủ các thông tin về dự án BOT như: thời gian thu phí theo hợp đồng dự án là bao lâu, lưu lượng xe đưa vào tính toán phương án tài chính như thế nào, thu- chi Dự án có minh bạch hay không… Minh bạch thông tin “bên ngoài” còn có tác động quan trọng trong việc đánh giá các mục tiêu khác của Dự án BOT như trách nhiệm của các chủ thể, giảm thiểu tham nhũng, lợi dụng chính sách, tăng niềm tin và tính hợp pháp của Dự án. Các nghiên cứu quốc tế đều cơ bản thống nhất xác định minh bạch thông tin “bên ngoài” là một tiêu chí, thước đo cần thiết trong việc đánh giá hiệu quả, trách nhiệm, thông tin, nghiên cứu về việc thực hiện Dự án BOT.

Thứ hai, phân loại theo trình tự thực hiện dự án BOT

Căn cứ theo trình tự thực hiện dự án bất kỳ, minh bạch thông tin bao gồm: minh bạch thông tin đầu vào; minh bạch xử lý thông tin; minh bạch thông tin đầu ra.

Minh bạch thông tin đầu vào bao gồm việc xác định rõ các nội dung, tính chất, yêu cầu của Dự án, các bước tiến hành Dự án và lập luận liên quan của từng bước triển khai. Minh bạch thông tin đầu vào là cấu phần cốt lõi hình thành nên sự minh bạch của Dự án. Minh bạch thông tin đầu vào cung cấp cho các bên liên quan căn cứ để hiểu lý do Dự án được thực hiện và tự đánh giá trong quá trình về lộ trình thực hiện Dự án có đúng như mục tiêu ban đầu đặt ra. Một cách thức khác để xác định tính minh bạch đầu vào của Dự án là dự toán xây dựng cho Dự án. Dự toán xây dựng chi tiết, quá trình triển khai bám sát dự toán, không đội vốn, không phát sinh các chi phí khác là một cách thức tăng cường tính minh bạch đầu vào của Dự án.

Minh bạch xử lý thông tin là quá trình thông tin được cung cấp bởi phía Nhà nước cho các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án. Ví dụ, minh bạch trong xử lý thông tin là việc làm rõ, cung cấp thông tin về các tiêu chuẩn thực hiện Dự án, cách thức các vấn đề phát sinh trong Dự án được giải quyết, cơ chế được lựa chọn, cách thức triển khai các giải pháp, cách thức các cơ chế của Dự án được vận hành, tác động đến người dân, công chúng, chủ thể chịu tác động. Một số dự án ở các nước đã xây dựng Website và Phía Nhà nước sẽ cập nhật thông tin về quá trình triển khai dự án tới người dân, đặc biệt là những thông tin về các vấn đề liên quan đến tác động đến môi trường, điều kiện dân cư xung quanh Dự án…

Minh bạch thông tin đầu ra là việc đánh giá hiệu quả Dự án và cung cấp thông tin về hiệu quả Dự án tới công chúng. Các nghiên cứu trước đây cũng đa phần tập trung vào việc minh bạch thông tin đầu ra, nhằm đánh giá hiệu quả của Dự án BOT. Tuy nhiên, việc minh bạch thông tin đầu ra còn cần được tập trung vào cách thức truyền tải thông tin về hiệu quả của Dự án đến công chúng để công chúng có thể hiểu đúng, thống nhất về Dự án và có tác động tích cực đến Dự án thông qua sự ủng hộ của công chúng và sử dụng các dịch vụ từ Dự án, hạn chế sự cần thiết tiến hành các công tác thanh tra, kiểm tra định kỳ, đột xuất liên quan do thiếu minh bạch hiệu quả Dự án.

2. Thực tế triển khai tại các quốc gia trên thế giới

Tại Vương Quốc Anh, mỗi hợp đồng đều đối mặt với vấn đề về sự không đối xứng thông tin, dẫn đến việc lựa chọn thiếu minh bạch, thiếu bình đẳng giữa các chủ thể tham gia và rủi ro đạo đức giữa các bên. Trong một mô hình hợp tác lý tưởng, các rủi ro liên quan đến việc đàm phán lại, giám sát và thực hiện hợp đồng sẽ giảm xuống do sự tin tưởng lẫn nhau giữa các bên.

Tuy nhiên, tại Vương quốc Anh, không có sự tin tưởng lý tưởng giữa Chính phủ và khối tư nhân khi thực hiện dự án BOT. Trong trường hợp này, Chính phủ thường áp dụng các hợp đồng được quy định điều khoản đảm bảo chặt chẽ, đồng thời khu vực tư nhân cũng ưa thích kiểu hợp đồng này vì sẽ hạn chế các rủi ro về thay đổi pháp lý trong tương lai. Ví dụ, Chính phủ do Đảng Lao động nắm quyền, đã yêu cầu khối tư nhân phải áp dụng các quy định, quy chế về lao động tương tự như khối doanh nghiệp nhà nước, làm tăng cao chi phí về nhân công cho các doanh nghiệp tư nhân.

Một vấn đề nghiêm trọng khác là sự không rõ ràng về chi phí dài hạn thực sự của các thỏa thuận PPP. Đã có nhận định cho rằng chi phí thực tế của các dự án BOT có thể cao hơn so với các phương thức cung cấp dịch vụ công truyền thống của Chính phủ (ví dụ Chính phủ tự mình thực hiện dịch vụ đó). Tuy nhiên, khó có thể đánh giá chính xác được chi phí dài hạn này do tính phức tạp của việc ước lượng chi phí tương lai của các thỏa thuận BOT và so sánh với chi phí của việc Chính phủ trực tiếp thực hiện dự án. Sự không minh bạch trong việc công bố thông tin và các chi tiết về các hợp đồng PPP nói chung cũng như dự án BOT nói riêng cũng tạo ra một vấn đề nghiêm trọng, khiến cho người dân khó có thể đánh giá được mức độ rủi ro và tiềm năng chi phí. Điều này có thể dẫn đến sự phản đối từ phía công chúng nếu họ cảm thấy rằng họ không được thông tin đầy đủ và minh bạch về việc Chính phủ sử dụng nguồn thuế của người dân.

Báo cáo gần đây từ Văn phòng Kiểm toán Quốc gia (NAO) đã chỉ rõ một vấn đề quan trọng: thiếu minh bạch thông tin trong các dự án PPP nói chung cũng như dự án BOT tại Vương quốc Anh. Trong số hơn 600 dự án PPP đã được triển khai, khoảng 500 dự án đã ở giai đoạn hoạt động. Tuy nhiên, sau khi kiểm tra giá trị hiệu quả (VfM) của một số dự án, NAO đã chỉ ra chưa có đủ dữ liệu so sánh để đánh giá VfM của một số các dự án. Điều này gây ra lo ngại về mức độ minh bạch thông tin của các giao dịch, đặc biệt là trong quá trình thực hiện và tái đàm phán các hợp đồng dự án...

Tại Trung Quốc, đấu thầu cạnh tranh là một hình thức tiêu chuẩn trong việc lựa chọn nhà thầu cho các dự án BOT quốc tế. Việc thực hiện một dự án BOT dưới hình thức đấu thầu cạnh tranh giúp giảm chi phí của dự án BOT và đảm bảo rằng nó mang lại giá trị tương xứng với số tiền đã bỏ ra. Không chỉ áp dụng tại các dự án quốc tế, đấu thầu cạnh tranh cũng là phương thức lựa chọn nhà thầu mặc định cho các dự án PPP nói chung cũng như dự án BOT nói riêng được quy định bởi Luật mua sắm và đấu thầu.

Mặc dù đấu thầu cạnh tranh là phương thức mặc định, thỏa thuận trực tiếp cũng được sử dụng rộng rãi. Dữ liệu có sẵn cho thấy rằng thỏa thuận trực tiếp chiếm khoảng 40% trong tổng số dự án PPP theo số lượng và hơn một nửa tổng số vốn đầu tư vào PPP. Tuy nhiên, hình thức thỏa thuận trực tiếp thường được xem là thiếu minh bạch và gia tăng trách nhiệm cho cơ quan có thẩm quyền quyết định việc thỏa thuận trực tiếp, cũng như dẫn đến các dự án PPP với chi phí cao hơn.

Tại Hàn Quốc, Một cơ chế tài chính mà Chính phủ Hàn Quốc hỗ trợ cho các nhà thầu tham gia các dự án PPP đến tận tháng 10/2009 là cơ chế thỏa thuận doanh thu tối thiểu (MRG). Về cơ bản, MRG là một cơ chế để nhà thầu tư nhân và chính phủ chia sẻ rủi ro về dự báo doanh thu. Mức độ cấp MRG càng cao thì càng nhiều rủi ro được chuyển giao từ các nhà thầu tư nhân sang chính phủ. Thỏa thuận MRG gồm hai phần. Trong thỏa thuận, giới hạn doanh thu trên và dưới được đặt ra. Nếu doanh thu hoạt động không đạt được giới hạn dưới, chính phủ sẽ bù đắp khoảng chênh lệch giữa giới hạn dưới và doanh thu thực tế. Ngược lại, doanh thu vượt quá giới hạn trên, chính phủ sẽ thu lại khoảng chênh lệch nghĩa là nhận số tiền vượt quá giữa giới hạn trên và doanh thu thực tế. Do đó, việc xác định giới hạn trên và dưới của MRG, hay nói cách khác là cấp độ MRG sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến doanh thu của nhà thầu tư nhân. Do đó, việc xác định mức độ MRG cho nhà thầu luôn tồn tại rủi ro về minh bạch thông tin giữa Chính phủ và nhà thầu.

Để hạn chế rủi ro về minh bạch thông tin nói trên, tại Hàn Quốc, MRG của mỗi dự án PPP sẽ do chính cơ quan phê duyệt dự án PPP đó chịu trách nhiệm tính toán và đảm bảo nguồn lực tài chính để bao gồm các khoản thanh toán MRG. Các khoản thanh toán MRG đến từ ngân sách dự án PPP mà Chính phủ đã phân bổ cho cơ quan đó. Đối với các dự án địa phương, các khoản thanh toán MRG đến từ ngân sách của chính quyền địa phương. Ngoài ra, những cơ quan chủ dự án này phải tư vấn với Bộ Tài chính và Kinh tế (MOSF) để đảm bảo có đủ nguồn lực cần thiết. Dữ liệu cần thiết để tính toán khoản thanh toán hoặc số tiền chuộc lại MRG được đánh giá trực tiếp bởi cơ quan có thẩm quyền hoặc PIMAC (khi được yêu cầu). Mặc dù cơ chế MRG đã bị loại bỏ, bài học từ Hàn quốc cho thấy rằng việc tham gia của cơ quan thứ ba (MOSF hoặc PIMAC) là cần thiết để đảm bảo tính minh bạch thông tin của dự án.

Về phân loại dự án BOT, tại Hàn Quốc phân chia rõ ràng thành hai loại dựa vào nguồn gốc của dự án: dự án do cơ quan có thẩm quyền lập (dự án được mời) và dự án do nhà đầu tư đề xuất (dự án không được mời) . Tuy nhiên, dự án không được mời (USPs) là phổ biến và được ưa chuộng hơn các dự án được mời do nhà thầu tư nhân thường chỉ tham gia đấu thầu khi nắm cơ hội thắng thầu cao. Dự án do nhà đầu tư đề xuất được xem là sẽ có sự bất đối xứng giữa các nhà thầu (chủ yếu là giữa nhà thầu đề xuất dự án và các nhà thầu khác). Từ năm 1999 đến tháng 10 năm 2012, đã có 312 USPs được đề xuất, số lượng lớn hơn so với các dự án được mời (chủ yếu sau năm 2003). Tuy nhiên, dữ liệu cũng chỉ ra rằng cạnh tranh trong các dự án PPP tại Hàn Quốc không cao, với 70% dự án chỉ có một bên đấu thầu . Điều này cho thấy sự thiếu minh bạch trong quá trình đấu thầu và tham gia của các bên liên quan, cần phải được cải thiện.

3. Bài học cho Việt Nam

Đối với Việt Nam, để thúc đẩy minh bạch thông tin tại các Dự án BOT, cần thiết xem xét thực hiện:

Thứ nhất là cần xây dựng khung pháp lý và quy định rõ ràng, cụ thể: Hiện nay, Việt Nam đã ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và các văn bản hướng dẫn, tạo một khung pháp lý thống nhất để tích hợp, thực hiện đầu tư các dự án BOT nói riêng và các dự án PPP nói chung, thay vì quản lý chúng một cách riêng biệt. Tương tự như kinh nghiệm quốc tế tại Vương Quốc Anh, Nhà nước và doanh nghiệp dự án đều mong muốn quy định các điều khoản, cơ chế tài chính hỗ trợ dự án chi tiết tại Hợp đồng, để tránh nhưng điều chỉnh pháp lý trong tương lai, hạn chế cơ chế xin-cho đối với những cơ chế mang tính “cam kết thực hiện”. Việc này giúp tăng cường sự minh bạch trong quá trình đàm phán cũng như triển khai các dự án PPP/BOT. Tuy nhiên, cần tiếp tục hoàn thiện các khung pháp lý theo hướng giảm thiểu hoặc giải quyết tranh chấp một cách linh hoạt hơn trong trường hợp pháp luật PPP và pháp luật chuyên ngành khác có xung đột (pháp luật thuế, ngân sách nhà nước, doanh nghiệp…)...

Thứ hai, tổ chức hệ thống cơ quan cho dự án PPP nói chung, trong đó có BOT: Việt Nam cần phải xác định các chức năng của tất cả các Bộ và cơ quan chính phủ liên quan đến việc vận hành các dự án BOT hạn chế sự chồng chéo và xung đột lợi ích. Đồng thời, có thể xem xét nghiên cứu tổ chức một cơ quan độc lập có chức năng tư vấn, kiểm soát, đánh giá các dự án PPP/BOT tương tự nhu ví dụ từ Hàn Quốc để tăng cường tính công khai, minh bạch thông tin dự án, hiệu quả các gói thầu, phù hợp với quy hoạch, định hướng của Nhà nước.

Thứ ba, kiểm soát đề xuất không mời: Việt Nam cần thiết lập biện pháp chính sách để ngăn chặn việc sử dụng quá mức các đề xuất không mời (nhà đầu tư tự đề xuất dự án), đồng thời đảm bảo tính phù hợp của chúng với nhu cầu đầu tư của quốc gia. Việc này giúp tránh tình trạng lạm dụng và đảm bảo minh bạch thông tin giữa Chính phủ và các nhà thầu tư nhân, cũng như giảm thiểu yêu cầu phải giải trình, bức xúc của người dân (người sử dụng dịch vụ dự án) sau này.

Thứ tư, đấu thầu cạnh tranh là chìa khóa thành công: như tại các ví dụ từ Trung Quốc, Hàn Quốc, đấu thầu cạnh tranh nên được coi là phương thức mặc định để lựa chọn nhà thầu trong bất kỳ dự án BOT nào. Điều này không chỉ để đảm bảo tính minh bạch trong toàn bộ quy trình, mà còn đóng góp vào việc đạt được các thỏa thuận tốt hơn giữa các nhà đầu tư tư nhân.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Gerring and Thacker 2004; Welch et al. 2005; Curtin and Meijer 2006; Grimmelikhuijsen 2012; Grimmelikhuijsen and Welch 2012; Meijer 2013;

2. Marques, Rui Cunha (2017). Empirical Evidence of Unsolicited Proposals in PPP Arrangements: A Comparison of Brazil, Korea and the USA. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice;

3. Kim,J., Kim,J., Shin, S. and Lee, S., 2011, Public-Private Partnership Infrastructure Projects: case Studies from the Republic of Korea. Volume 1: institutional Arrangements and Performance (Seoul: Asiatic Development Ban and KDI).

Tạp chí in số tháng 6/2024