GS.TSKH Đặng Hùng Võ: 'Luật Đất đai cần được thiết kế vì sự phát triển'

GS.TSKH Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường

GS.TSKH Đặng Hùng Võ nói: Thực tế Luật Đất đai đầu tiên của thời Đổi mới là luật được ban hành vào năm 1987. Sau Đổi mới, hai luật ra đời sớm nhất là Luật Đất đai và Luật Đầu tư nước ngoài đều ban hành vào năm 1987 có hiệu lực từ năm 1988.

Luật Đất đai 1987 được xây dựng dựa trên Hiến pháp năm 1980, thể hiện đúng tinh thần của Hiến pháp 1980, rất “khô cứng” trong vấn đề sở hữu, do đó không tác động gì nhiều đến thị trường. Luật chỉ thể hiện được một điều mà trên thực tế đã diễn ra, là đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng giao quyền sử dụng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.

- Quá trình xây dựng Luật Đất đai năm 1993 đã diễn ra như thế nào?

Từ thực tế nêu trên, Chính phủ đưa ra kế hoạch sửa Luật Đất đai. Thủ tướng Võ Văn Kiệt đã giao cho Phó Thủ tướng Trần Đức Lương chuyên trách việc sửa Luật Đất đai để hình thành nên Luật Đất đai năm 1993. Nội dung đổi mới quan trọng nhất được Quốc hội thông qua trong Luật Đất đai 1993 là trao 5 quyền cho hộ gia đình, cá nhân gồm: chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê đối với đất đai. Nội dung quan trọng thứ hai là công nhận đất đai có giá và giá đó do nhà nước quy định. Cũng từ đây, nhà nước mới làm bảng giá đất và mỗi năm Chính phủ duyệt hệ số cho các năm sau đó.

Đến năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua, đã mở ra cách tiếp cận thị trường quyền sử dụng đất khá tốt. Hình thức nhà nước giao đất được áp dụng cho 3 trường hợp: giao đất nhà ở; giao đất làm khu công nghiệp thời hạn 50 năm; đổi đất lấy hạ tầng. Luật cũng cho phép các tổ chức kinh tế được chuyển nhượng, chỉ cần thời hạn sử dụng đất còn lớn hơn 5 năm. Điều này đã mở ra thị trường chuyển nhượng rất lớn vào năm 1998.

Năm 2001, Luật Đất đai được sửa thêm một lần nữa, trong đó thống nhất được vấn đề phân cấp. Nếu như Luật Đất đai 1993 quy định quản lý đất đai thuộc Trung ương, thậm chí giao đất trên 1 ha để đầu tư dự án cũng thuộc thẩm quyền Thủ tướng thì Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã phân cấp, theo đó Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giao đất trong trường hợp đổi đất lấy hạ tầng và đất quốc phòng, an ninh, các trường hợp còn lại thuộc địa phương.

UBND cấp tỉnh có thẩm quyền giao đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, dự án có yếu tố nước ngoài; UBND cấp huyện có thẩm quyền đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Ngoài ra, luật năm 2001 cũng chuyển việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cấp tỉnh đối với tổ chức, cấp huyện cấp cho hộ gia đình, cá nhân.

Đến năm 2003, Luật Đất đai được ban hành cũng tạo ra những bước đột phá, mang lại một diện mạo mới trong quản lý và sử dụng đất đai. Luật Đất đai năm 2003 đã có các quy định cụ thể về thủ tục hành chính.

Mặt khác, Luật Đất đai 2003 có nội dung đáng chú ý là chấp nhận tất cả các hợp đồng của người dân đã chuyển nhượng với nhau là hợp luật. Bên cạnh đó, Luật Đất đai 2003 cũng làm rõ được phân cấp, Trung ương không nắm quyền gì mà tất cả các quyền quyết định về đất đai và quyền quản lý đất đai giao cho địa phương. Chúng ta vẫn giữ nguyên phân cấp từ năm 2003 cho tới nay.

- Vậy đâu là những điểm còn hạn chế của Luật Đất đai năm 1993?

Khái quát lại Luật Đất đai năm 1993, tôi thấy có hai điểm tiến bộ nhất là khẳng định 5 quyền cơ bản đối với đất đai và định giá đất đai. Tuy nhiên, 5 quyền của hộ gia đình, cá nhân được khẳng định trong Luật Đất đai năm 1993 lúc ấy chưa được thực hiện trên thực tế, tức là về mặt trình tự sử dụng thế nào để thực hiện 5 quyền thì không có nghị định nào hướng dẫn.

Nhiều người không dám chuyển nhượng bởi vì chưa có hướng dẫn, nhưng cũng có nhiều người chuyển nhượng cho nhau bằng một giấy viết tay. Đến năm 1999, khi đó Chính phủ mới có Nghị định số 17/1999/NĐ-CP để hướng dẫn.

Nhược điểm tiếp theo của Luật Đất đai năm 1993 là quy định các tổ chức kinh tế phải thuê đất của nhà nước. Chúng ta cho rằng cần quản lý thị trường bằng cách yêu cầu các tổ chức muốn đầu tư thì đi thuê đất, không đầu tư nữa trả lại đất.

Nhưng điều này lại trái với cơ chế thị trường. Quyền và nghĩa vụ của tổ chức được quy định trong pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, theo đó tổ chức trong nước được nhà nước giao đất, cho thuê đất. Điều này dẫn tới các vướng mắc trong thực tiễn. Chẳng hạn, một tổ chức kinh tế được thuê đất trả tiền hàng năm sử dụng vào mục đích nông nghiệp nhưng lại được mang đất nông nghiệp đó ra thế chấp, dẫn đến tình trạng rất nhiều doanh nghiệp nhà nước thuê đất xong làm ăn thua lỗ lại đi thế chấp đất thuê đó, điển hình là vụ Sobexco ở Bình Dương.

Doanh nghiệp này được giao đất không thu tiền và được quyền đi thế chấp. Sau khi thế chấp xong làm ăn thua lỗ, không trả được tiền buộc UBND tỉnh Bình Dương phải bán đấu giá khu đất nông nghiệp cho tư nhân để lấy lại tiền trả nợ.

Hạn chế nữa của Luật Đất đai năm 1993 là bảng giá đất, theo đó mỗi năm Chính phủ duyệt một hệ số cho năm tiếp theo. Tôi cho rằng cách thức này quá thủ công và sơ lược, không phải là phương pháp về quản lý giá cả.

Thế nhưng, rất tiếc cách thức này đã ăn sâu vào những nhà quản lý và cho đến nay, chúng ta vẫn đinh ninh đó là cách tốt, là công cụ rất đắc lực cho chính quyền. Ngay dự thảo Luật Đất đai 2023 mới nhất hiện nay vẫn giữ bảng giá đất. Bảng giá là chủ quan, hệ số cũng chủ quan rồi cho hai yếu tố chủ quan nhân với nhau lại cho ra kết quả thì liệu có thể gọi là khách quan?

Ngoài ra, trong Luật Đất đai năm 1993 có một câu: “Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Tôi nói rằng câu ấy rất lịch sự và chép nguyên của quốc tế.

Tuy nhiên, trên thực tế là thu hồi đất đối với mọi dự án mà được cấp có thẩm quyền phê duyệt và họ giải thích rằng cấp có thẩm quyền phê duyệt thể hiện quốc gia đang cần. Việc thu hồi đất đối với mọi trường hợp để sử dụng vào mục đích, chỉ cần cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, đã dẫn đến tình trạng loạn dự án.

- Luật Đất đai 2003 được xem là đã giải quyết nhiều vấn đề của Luật Đất đai 1993, tuy nhiên sau đó lại tiếp tục phải sửa đổi. Ông đánh giá thế nào về văn bản luật này?

Luật Đất đai ban hành vào năm 2003 cũng nảy sinh vấn đề về 5 quyền. Thứ nhất, không công nhận những hợp đồng chuyển nhượng mà không theo hướng dẫn của Chính phủ. Lúc đó, tôi đã lên tiếng rằng: “Luật có nhưng không có nghị định, đấy là lỗi của Chính phủ chứ không phải lỗi của luật, cũng không phải lỗi của nhân dân. Nhân dân không phải chờ bất kỳ văn bản luật pháp nào khi cuộc sống đã đòi hỏi và chúng ta phải thừa nhận tất cả những hợp đồng bất kỳ loại nào mà hai người ký với nhau, bởi vì họ thực hiện đúng luật”.

Sau đó, Luật Đất đai năm 2003 phải công nhận tất cả các hợp đồng của người dân đã chuyển nhượng với nhau là hợp luật. Tôi muốn nhấn mạnh về câu chuyện “tư duy pháp luật”, nhà nước không thể dùng luật để bắt nạt dân, nhà nước chỉ có thể dùng luật để tạo điều kiện tốt hơn cho dân. Ngay cả thời điểm này, rất nhiều người bắt nhân dân chờ luật, bắt nhân dân chờ quy hoạch.

Tôi nói tất cả những cái này là “rất bậy”. Quan niệm như vậy là không đúng, đang thiếu luật nhà nước phải chạy theo cuộc sống để tạo điều kiện có luật làm cho nhân dân thuận lợi chứ không phải bắt nhân dân ngồi đấy chờ. Cuộc sống không chờ bất kì một ai cả!

Tôi cho rằng đây là minh chứng cho việc pháp luật đi vào cuộc sống, pháp luật phù hợp thì cuộc sống sẽ tiếp nhận, người dân sẽ thực hiện. Còn pháp luật “vênh váo” người dân không biết thực hiện như thế nào cả và họ sẽ tìm cách khác để giải quyết vấn đề.

Tôi từng vào Đắk Lắk vào năm 2005, hồi đó Chính phủ có chủ trương bỏ tiền ngân sách mua lại đất ở Tây Nguyên để trao lại cho đồng bào dân tộc, kể cả trường hợp đồng bào dân tộc được giao đất mà đã chuyển nhượng. Đây là chính sách ưu tiên cho đồng bào dân tộc.

Lúc đó, Chính phủ đặt yêu cầu với Bộ Tài nguyên và Môi trường phải nghiên cứu làm sao để ngăn cản việc người dân được giao đất lần thứ hai rồi lại chuyển nhượng tiếp. Chủ trương đưa ra vào năm 2005 nhưng phải đến Nghị định số 84 năm 2007 mới có quy định là người được giao đất lần hai sẽ không được chuyển nhượng trong vòng 10 năm.

Ngay lập tức, tôi đã phê phán Nghị định này, khi đó tôi đã về hưu hồi tháng 3/2007. Tôi nói rằng cấm chuyển nhượng trong vòng 10 năm nếu được giao đất lần thứ hai là bất khả thi, vì họ lại chuyển nhượng giấy tay với nhau. Thủ tục hành chính phức tạp hoặc chi phí quá cao làm cho người dân không thực hiện nữa.

- Song hành với quá trình hoàn thiện pháp lý và chính sách, chúng ta đã chứng kiến dòng chảy về đầu tư, giúp hình thành thị trường bất động sản. Ông đánh giá thế nào về dòng chảy này trong 30 năm qua?

Luật Đất đai năm 1993 chưa kêu gọi đầu tư được nhiều. Kể từ khi bắt đầu có Luật Đất đai 1993 chỉ có một số nhà đầu tư tham gia thị trường, như trường hợp ông Dũng “lò vôi” là người tiên phong trong đầu tư khu công nghiệp Sóng Thần.

Phong trào đưa tiền vào thị trường bất động sản phải kể đến Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998. Ngay sau khi sửa đổi Luật 1998 mới mở ra được các cơ chế sát với thị trường và được các nhà đầu tư hưởng ứng. Phải nói rằng Việt Nam có phong trào đầu tư vào nhà ở nở rộ cũng bắt đầu từ năm 1998.

Ngày ấy, cách thức sơ khai là làm một dự án đầu tư nhà ở rồi xin cơ quan có thẩm quyền xét duyệt và được duyệt. Hàng ngũ “tay không bắt giặc” lúc ấy cũng cực kỳ nhiều, chỉ cần có mối quan hệ là đi xin đất để làm dự án nên mới có câu chuyện “10% đất ngoại giao trong mỗi dự án”.

Về nguồn vốn phát triển bất động sản, ngày ấy để làm một dự án sẽ không đủ tiền và chính những nhà đầu tư đã nghĩ ra cách bán bất động sản hình thành trong tương lai. Tôi cho rằng đây là “phát minh” cực kỳ hay và có lẽ người Việt Nam mới nghĩ được, tức là dùng ngay tiền của người mua để làm dự án.

Cho đến nay, tổng kết lại các dự án bất động sản cũng là lấy vốn từ bán bất động sản hình thành trong tương lai. Trong thực tế, vốn tín dụng và vốn chủ sở hữu không đáng kể. Vốn tín dụng chỉ đủ 30% để xây dựng hạ tầng, còn lại 70% là vốn bán nhà hình thành trong tương lai.

Tôi vẫn đánh giá cao sự khôn khéo của nhà đầu tư Việt Nam, song nó cũng đưa tới rủi ro khi nhiều người không có đất nhưng đưa ra chiêu trò bán bất động sản hình thành trong tương lai rồi ôm tiền bỏ chạy. Do đó, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung sung thêm quy định về việc phải có một ngân hàng đứng ra bảo lãnh.

Tôi luôn cho rằng nguồn vốn để phát triển thị trường bất động sản Việt Nam chắc chắn vẫn là hình thức bán bất động sản hình thành trong tương lai, vì Việt Nam làm gì có nhiều vốn! Tôi vẫn khuyên đừng ai trông vào nguồn vốn tín dụng.

Để phát triển thị trường bất động sản có thể khai thác nguồn vốn từ cổ phiếu, trái phiếu nhưng lãi suất phải cao hơn lãi suất tín dụng. Tất cả những cách thức này ở Việt Nam hiện nay đang rất rối. Do đó, nhà nước nên xem xét cho phép các nhà đầu tư bất động sản ở Việt Nam được vay vốn các tổ chức tài chính quốc tế. Chúng ta nên mở cửa cho các tổ chức tín dụng quốc tế tham gia và hình thành một khung pháp luật về nó.

Về nguyên tắc, chúng ta không cho phép thế chấp bằng bất động sản Việt Nam vay tiền của các tổ chức tín dụng tài chính quốc tế. Thế nhưng, tôi nghĩ dù có cấm đến mấy đi nữa thì bản thân người ta sẽ nghĩ cách vượt qua hàng rào. Ví dụ họ có thể sẽ ký một cam kết ngầm với nhau về mặt thế chấp.

- Nhìn lại 30 năm vừa qua, ông đánh giá thế nào về dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài cũng như dòng vốn của Việt kiều đối với thị trường bất động sản Việt Nam?

Nhà đầu tư nước ngoài vào bất động sản Việt Nam chỉ đếm trên đầu ngón tay. Chúng ta chưa tìm được các nhà đầu tư nước ngoài tốt. Trong các doanh nghiệp ngoại vào Việt Nam, tôi đánh giá cao nhất Phú Mỹ Hưng, còn Gamuda hay Ciputra vào nhóm trung bình yếu trên thế giới mà đôi khi Việt Nam còn lỗ tiền đất ở đấy nhiều quá! Nhược điểm lớn nhất của Việt Nam hiện nay chính là giá trị đất đai gia tăng nhưng chưa thu được gì. Quan điểm của tôi là đối với FDI, chỉ nên tiếp nhận những dự án nào có tính chất công nghệ hiện đại. Với thị trường bất động sản, tôi cho rằng chúng ta phải lấy được giá trị gia tăng từ đất một cách hợp lý.

Về khu vực tiền trong dân, trong đó có nguồn kiều hối, có thể nói tiền rất nhiều nhưng Việt Nam chưa có giải pháp huy động được vốn từ dân vào sản xuất kinh doanh nhiều mà chủ yếu vẫn tập trung vào bất động sản. Tôi luôn phản đối chuyện xem đất nền như là một hàng hóa bất động sản. Nhiều người dân bây giờ trở nên giàu có cũng chỉ vì nhiều bất động sản. Một nền kinh tế như thế cực kỳ tai hại khi tiền găm vào đất chờ tăng giá để hưởng lợi nhuận.

Việc thiết kế lại Luật Đất đai hiện nay là cần thiết, để thoát khỏi cái bóng của “tư duy bao cấp” vẫn còn tồn đọng trong Luật Đất đai 2013, và đây chính là nguyên nhân dẫn đến các tác động tiêu cực lên thị trường bất động sản và sự phát triển chung của nền kinh tế.

Anh Minh - Trần Lệ