SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI: NÔNG DÂN PHẢI ĐƯỢC THAM GIA VÀO GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN CÁC CHÍNH SÁCH VỀ ĐẤT ĐAI

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) trình Quốc hội cho ý kiến theo quy trình 3 kỳ họp (kỳ họp thứ 4, kỳ họp thứ 5 và kỳ họp thứ 6)

Đất đai có liên quan đến tất cả các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội, Nhà nước của bất kỳ chế độ chính trị nào cũng xem trọng và đặt chính sách đất đai vào vị trí ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế và ổn định xã hội. Theo ThS. Đào Đăng Măng, Khoa Lý luận Chính trị, trường Đại học Kiến trúc Hà Nội, ruộng đất là tài nguyên quý của quốc gia, nguồn lực to lớn của đất nước, thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trong sản xuất nông nghiệp, ruộng đất là tư liệu sản xuất quan trọng, là nguồn sống chủ yếu của nông dân.

Thời gian qua, quy định của pháp luật về chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân của Nhà nước đối với đất đai đã từng bước được hoàn thiện, góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai, giữ ổn định xã hội và phát triển bền vững đất nước. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã được Hiến định tại Hiến pháp năm 2013 và Điều 4 Luật Đất đai năm 2013. Thời gian qua, quy định về chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân của Nhà nước đối với đất đai đã từng bước được hoàn thiện, góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai.

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao tiếp tục khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Còn theo GS.TS Trần Đức Viên, Chủ tịch Hội đồng khoa học và đào tạo, Học viện Nông nghiệp Việt Nam, với người nông dân, đất đai luôn là khát vọng muôn đời, trở thành nguồn lực quan trọng như thế nào và quan trọng đến đâu phụ thuộc phần lớn vào chính sách và thái độ của nhà nước đối với đất đai và đối với người nông dân. Vì vậy, GS.TS Trần Đức Viên cho rằng, khi sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 cần có nhận thức đúng đắn về sở hữu toàn dân, bởi bản chất quyền sở hữu đất đai chính là nền tảng hoạch định chính sách phát triển kinh tế quốc gia.

Khi nói về đất đai ở nông thôn, vấn đề được nhiều người quan tâm và tranh biện là các khái niệm về ‘sở hữu toàn dân’, ‘quyền sở hữu’, ‘quyền sử dụng’ và về những thua thiệt mà người nông dân phải gánh chịu, về những bức xúc xã hội về quản lý và sử dụng đất đai trong những năm qua. Câu hỏi đặt ra là, với người nông dân, tại sao không thể mạnh dạn áp dụng cách ứng xử tương tự, tức là công nhận người dân có quyền sở hữu đất đai, là tư liệu sản xuất chính, của họ. Vì vậy, câu hỏi này cũng cần được minh định rõ ràng, mạch lạc, thuyết phục khi sửa đổi Luật Đất đai, để người nông dân thấy, sở dĩ nhà nước quyết định như vậy là vì quyền lợi thiết thân của chính họ.

GS.TS Trần Đức Viên, Chủ tịch Hội đồng khoa học và đào tạo, Học viện Nông nghiệp Việt Nam.

“Nếu như vì một lý do nào đó, người nông dân chưa có quyền sở hữu tư liệu sản xuất đặc biệt là đất đai, dù là trên thực tế, quyền sử dụng cũng đã có đầy đủ các quyền như quyền sở hữu, nên có thể gọi quyền sử dụng là quyền “cận sở hữu”; mặt khác, pháp luật cũng đã thừa nhận quyền tài sản đối với đất đai thuộc quyền sử dụng của hộ gia đình, thì về mặt nhận thức, “quyền sở hữu” hay “quyền sử dụng” cũng không còn mấy quan trọng”, GS. TS Trần Đức Viên nêu quan điểm.

Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 đã nêu: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác; Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”. Vì vậy, quá trình sửa đổi luật Đất đi cần cụ thể hóa Hiến định này để bảo hộ “tư liệu sản xuất” đặc biệt này của người nông dân.

GS.TS Trần Đức Viên cũng phân tích, quá trình hiện đại hóa nông nghiệp đòi hỏi phải đi kèm với việc tích tụ và tập trung ruộng đất đủ lớn một cách có hệ thống, nhằm tăng quy mô ruộng đất trung bình của nông hộ để kinh tế nông hộ phát triển thành kinh tế trang trại. Do vậy, không tích tụ ruộng đất, nông dân không thể giàu lên được và xu hướng này đang diễn ra ở nước ta, và cánh đồng mẫu lớn là một ví dụ.

Tập trung ruộng đất là một chủ trương đang được Nhà nước khuyến khích. Nhiều quan điểm cho rằng, tập trung ruộng đất là cần thiết để áp dụng rộng rãi cơ giới hóa, ứng dụng khoa học và công nghệ, nhất là công nghệ chế biến nông sản, đẩy mạnh và thương mại hóa và nâng cao sức cạnh tranh của nông sản Việt. Vì thế, đây là cách cơ bản để nâng cao năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập cho nông dân, đẩy mạnh xuất khẩu nông sản một cách bền vững. Tập trung ruộng đất cũng được xem như là một giải pháp để tăng việc làm.

GS.TS Trần Đức Viên nêu thực tế, trong tổng số trên 9,2 triệu hộ nông dân, mới chỉ có 619 ngàn hộ tham gia mô hình liên kết “cánh đồng mẫu lớn” trên diện tích 579 ngàn ha, diện tích sản xuất được ký hợp đồng bao tiêu chỉ có 169 ngàn ha, trong đó gần 90% là hợp đồng sản xuất lúa. Điều này có nghĩa là hình thức tổ chức sản xuất chính trong nông nghiệp Việt Nam hiện nay là nông hộ, chiếm 90% tổng diện tích sản xuất nông nghiệp, phong trào cánh đồng mẫu lớn hay tích tụ ruộng đất với nông dân có xu hướng chững lại.

Hiện tại, sản lượng và xuất khẩu nông nghiệp đang tiếp tục được tăng trưởng nhờ nông dân điều chỉnh phương thức sản xuất, chuyển sang những hoạt động có lợi hơn, nâng cao khả năng canh tác và kỹ năng quản lý đất đai, nắm bắt tốt thông tin và cơ hội về thị trường. Vấn đề đặt ra là, tại sao quá trình tích tụ ruộng đất lại diễn ra chậm chạp? Tại sao nông dân lại không nhận ra được hiệu quả thấp và chi phí cao của việc ruộng đất phân tán, manh mún? Tại sao nông dân không tự nguyện dồn điền đổi thửa để tổ chức lại sản xuất?

Trả lời câu hỏi trên, GS.TS Trần Đức Viên khẳng định, thực tế cho thấy, tập trung ruộng đất chỉ là lợi thế cho những nông dân có nhiều đất (hoặc nhóm nông dân tham gia hợp tác), biết tổ chức sản xuất (kể cả cá nhân, hợp tác xã, tập đoàn) và có khả năng đủ lớn về tài chính hoặc có khả năng tiếp cận nguồn vốn, để cơ giới hóa sản xuất. Thiếu vốn để tăng quy mô ruộng đất và cơ giới hóa là nguyên nhân để các nông dân sản xuất nhỏ tin rằng phân tán ruộng đất phù hợp hơn với khả năng của họ trong việc tăng sản lượng, tăng thu nhập trên các mảnh ruộng, đồng thời hạn chế khi gặp rủi ro với thiên tai, dịch bệnh và thị trường.

GS.TS Trần Đức Viên cho rằng, tích tụ đất đai đã trở thành một cơ hội để những nông dân biết làm ăn có thể vươn đến một cuộc sống thịnh vượng hơn.

Mặc dù việc phân tán ruộng đất gây nhiều bất lợi cho sản xuất, nó cũng không quá ảnh hưởng tới năng suất đất và điều này đã được quan sát thấy trên toàn thế giới. Bất chấp mức độ phân tán và manh mún cao của ruộng đất, năng suất đất nông nghiệp và tổng sản lượng (tấn gạo, ngô, đầu vật nuôi) của Việt Nam vẫn đã và đang tăng đáng kể. Tuy nhiên, thu nhập trung bình của nông dân tăng chậm một cách tương đối hoặc không tăng bất chấp các cải thiện nói trên. Điều này không liên quan gì đến việc sắp xếp lại ruộng đất. Thay vào đó, vấn đề nằm ở chỗ nông dân sản xuất nhỏ nói chung không thể đủ khả năng tài chính để có thêm các đầu vào sản xuất, trong đó có đất đai.

Vì vậy, tập trung ruộng đất, mở rộng quy mô sản xuất có thể có ưu thế trong việc nâng cao sản lượng, tăng xuất khẩu. Mặt hạn chế của nó là hiện có số lượng lớn hộ nông dân sẽ không còn đất và họ sẽ rất vất vả để khởi tạo ra sinh kế mới. Thêm nữa, nhiều nông dân không còn đất cũng không thể rời bỏ nghề nông, vì họ khó thích ứng với các nghề nghiệp mới, hoàn cảnh mới, điều đó khiến họ dễ dàng phải đứng ở bên lề của xã hội đô thị và công nghiệp. Theo bất cứ hình thức nào thì đời sống và phúc lợi của nông dân mất đất nông nghiệp cũng bị ảnh hưởng tiêu cực.

Chính vì những lý do trên, câu hỏi không phải là liệu tập trung ruộng đất có đúng đắn hay không mà là làm thế nào để xử lý các hậu quả xã hội, kinh tế, chính trị của những chương trình áp chế tập trung ruộng đất để mở rộng quy mô sản xuất. Trong chừng mực nào đó, tích tụ đất đai đã trở thành một cơ hội để những nông dân biết làm ăn có thể vươn đến một cuộc sống thịnh vượng hơn. Muốn cho nông dân thoát nghèo, chính sách đất đai phải làm sao để chuyển nông nghiệp truyền thống sang một nền nông nghiệp hiện đại tạo ra giá trị gia tăng cao. Điều mà thực tế đã chứng minh, họ không thể làm giầu được nếu chỉ trông chờ vào vài mảnh đất với qui mô 0,3-0,5ha, trong khi một nghiên cứu gần đây cho thấy, để canh tác lúa hiệu quả, có lãi, mỗi hộ 4 khẩu cần canh tác trên diện tích tối thiểu chừng 3ha. Điều này cho phép nông dân hợp lý hóa lượng đất hiện có thông qua tập trung ruộng đất tự nguyện với hàng xóm theo tín hiệu thị trường và sự trưởng thành trong kĩ năng quản trị ruộng đồng. Vì vậy, chúng ta nên ủng hộ xu hướng tích tụ ruộng đất tự nguyện này.

Do đó, cần cải tổ khung pháp luật đất đai và xây dựng các thể chế mới nhằm khuyến khích các chủ ruộng ít có nhu cầu sản xuất nông nghiệp, những người đã chuyển đổi sinh kế cho thuê, giao, bán đất lại cho người có nhu cầu và khả năng đầu tư thâm canh nông nghiệp. Ngoài ra, Chính phủ cũng cần quan tâm đến việc phân bổ lợi ích trong quá trình tích tụ ruộng đất, cùng lúc phát triển thị trường đất đai, lao động, tài chính hoạt động tốt, liên kết với nhau.

GS.TS Trần Đức Viên cũng cho rằng, đất sử dụng có thời hạn luôn nằm trong tình trạng có thể bị thu hồi, do vậy khi sửa đổi Luật Đất đai cần minh định cho người dân các quyền bảo vệ “quyền sử dụng” đất để không xảy ra tình trạng lạm quyền hay tùy tiện khi muốn thu hồi đất của người nông dân. Nếu người nông dân mất nguồn tài sản và sinh kế chính, quá trình thu hồi đất chưa tạo cơ hội cho người nông dân được hưởng lợi từ giá trị của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất sẽ đặt trách nhiệm pháp lý trong việc "triển khai thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trên phạm vi cả nước".

Vì vậy, khi sửa đổi Luật Đất đai, cần bổ sung một Điều về việc phát huy mạnh mẽ dân chủ thục chất, dân chủ thực sự ở cơ sở, nông dân phải được tổ chức để tham gia vào việc xây dựng, giám sát việc thực hiện các chính sách công, trong đó có chính sách về đất đai.

GS.TS Trần Đức Viên kỳ vọng, việc sửa đổi Luật Đất đai được chuyên gia, nhà khoa học kỳ vọng sửa đổi sẽ dựa trên ý nguyện của người dân, tôn trọng các qui luật của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, của cộng đồng dân cư, của doanh nghiệp, của nhà đầu tư. Có như vậy, Luật Đất đai (sửa đổi) không những chỉ theo kịp cuộc sống mà còn tạo ra động lực và nguồn lực mới để dẫn đường cho công cuộc phát triển và bảo vệ Tổ Quốc, không ngừng nâng cao sức mạnh kinh tế, ổn định xã hội cũng như vị thế và tầm vóc quốc gia; đồng thời hiện thực hóa khát vọng xây dựng nền nông nghiệp sinh thái, nông thôn hiện đại của những người nông dân văn minh, theo tinh thần của Đại hội Đảng lần thứ XIII.

Để đảm bảo cho người nông dân có đất sản xuất, ThS. Đào Đăng Măng cho rằng, trong lần sửa đổi Luật Đất đai này cần thể chế hóa cụ thể quan điểm được nêu trong Nghị quyết số 18-NQ/TW. Trong đó, cần rà soát hệ thống pháp luật để đảm bảo sự đồng bộ về thể chế, có sự liên thông giữa các luật với Luật Đất đai (sửa đổi) sau khi được Quốc hội thông qua (dự kiến tại Kỳ họp thứ 7) theo tinh thần của Nghị quyết 18-NQ/TW; coi đây là luật cơ bản để từ đó rà soát các luật khác như: Luật Quy hoạch, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Lâm nghiệp… nhằm bảo đảm không có sự hiệu quả áp dụng giữa các bộ luật với Luật Đất đai. Đây là khâu đột phá cho việc đảm bảo sự nhất quán và giảm khoảng trống, kẽ hở, rủi ro quản lý đất đai trong thời gian tới.

Luật hóa, quy định rõ hơn các quyền và nghĩa vụ của chủ thể thu hồi đất, chủ thể bị thu hồi đất; Luật hóa quy định về tiếp cận của người dân đối với dữ liệu không gian địa lý và đất đai của Chính phủ; Luật hóa việc cập nhật và vận hành cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia và các giao dịch về đất đai.

Luật hóa các quyền của các cơ quan hành pháp, tư pháp và Hội đồng nhân dân các cấp trong việc thực hiện quyền đại diện sở hữu toàn dân về đất đai; Luật hóa các quy định về kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, lợi ích nhóm trong quá trình thu hồi, giao, cho thuê, đấu giá đất; Luật hóa các quy định về chống đầu cơ đất, cần có chế tài cụ thể đối với việc đầu cơ đất, được giao đất nhưng không sử dụng đúng mục đích, quy hoạch, kế hoạch.

Trong lần sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, ThS. Đào Đăng Măng đề nghị cần nghiên cứu quy định theo hướng tạo điều kiện cho hộ gia đình nông dân sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả, phù hợp với điều kiện, khả năng sản xuất của mình, như có thể chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm tích tụ ruộng đất phát triển thành trang trại, doanh nghiệp sản xuất hàng hóa hoặc tham gia tổ hợp tác, hợp tác xã liên kết với các doanh nghiệp sản xuất nông nghiệp, liên doanh, liên kết sản xuất kinh doanh; Khuyến khích người sử dụng đất đầu tư, cải tạo để nâng cao hiệu quả sử dụng đất; đồng thời tăng cường nghĩa vụ, trách nhiệm của người sử dụng đất trong việc bảo vệ đất đai./.

Lan Hương