Định giá đất: Nhà nước không cần can thiệp trực tiếp

Trong tham luận gửi tới diễn đàn khoa học Khuyến nghị một số nội dung cần sửa đổi, bổ sung trong Luật Đất đai 2013 do Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) tổ chức, PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến, Trưởng khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học Luật Hà Nội góp ý sửa đổi một số nội dung liên quan đến giá đất, thu hồi đất và điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai mà không do đầu tư của người sử dụng đất đem lại.

Báo Đất Việt xin đăng tải nội dung tham luận của PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến:

1. Góp ý sửa đổi Mục 2. Giá đất Chương 8 của Luật Đất đai năm 2013

1.1. Bình luận về nội dung các quy định tại Mục 2. Giá đất của Chương 8

1.1.1. Về Điều 112. Nguyên tắc, phương pháp định giá đất

Điều 112 gồm có 02 khoản được quy định cụ thể như sau: “1. Việc định giá đất phải bảo đảm các nguyên tắc sau: a) Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; b) Theo thời hạn sử dụng đất; c) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; d) Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau; 2. Chính phủ quy định phương pháp định giá đất”.

Về Điều này, người viết có một số nhận xét, bình luận như sau:

Thứ nhất, một trong những nguyên tắc xác định giá đất là căn cứ “theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá”. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 trong phần giải thích thuật ngữ đề cập tại Điều 3 lại không hề giải thích thế nào là “mục đích sử dụng đất hợp pháp”.

Mục đích sử dụng đất hợp pháp là mục đích ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất hay là mục đích ghi trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và các tài sản khác gắn liền với đất (gọi chung là GCNQSDĐ) hay là mục đích sử dụng đất thực tế được Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (gọi chung là UBND cấp xã) xác nhận sử dụng ổn định, lâu dài không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt. Sự không tường minh này sẽ dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, tạo kẽ hở cho cơ quan có thẩm quyền tùy tiện trong việc xác định giá đất và tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, tiêu cực.

Thứ hai, một nguyên tắc khác của việc xác định giá đất là phải bảo đảm “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng …”. Tuy nhiên, hiểu thế nào là phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng. Phù hợp là bao nhiêu % so với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng (bằng 70%, 80% hay 85%).

Mặt khác, hiểu thế nào là “giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng” và thị trường ở đây là thị trường nào (thị trường có tổ chức hay thị trường phi chính quy; thị trường bất động sản trước khi Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng hay thị trường sau khi Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng); ai là cơ quan có chức năng xác định giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng.

Rất tiếc những câu hỏi này lại không tìm thấy “lời giải” ở Luật Đất đai năm 2013. Đành rằng khoản 4 Điều 115 có quy định: “Giá đất do tư vấn xác định là một trong các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, quyết định giá đất”; song Luật Đất đai năm 2013 lại không làm rõ tổ chức tư vấn xác định giá đất có độc lập hay không so với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định giá đất hoặc Nhà nước có được quyền ra quyết định thành lập tổ chức tư vấn giá đất để thực hiện dịch vụ công về vấn đề này hay không?.

Chúng tôi cho rằng tổ chức tư vấn giá đất phải độc lập với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và nó trực thuộc Hiệp hội định giá đất hoặc do các doanh nghiệp có đủ điều kiện thực hiện tư vấn giá đất. Có như vậy mới bảo đảm việc định giá đất khách quan, trung thực, chính xác. Ngược lại, thì quy định của khoản 4 Điều 115 chỉ là “bánh vẽ” mà thôi và khó phát huy vai trò tích cực trong cuộc sống.

PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến

Thứ ba, nguyên tắc thứ tư của việc xác định giá đất được quy định là “Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau”. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 lại không quy định cụ thể cơ quan nào sẽ có thẩm quyền điều chỉnh mức giá đất trong trường hợp các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng đất, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau được xác định mức giá khác nhau.

1.1.2. Về Điều 113. Khung giá đất

Điều 113 có nội dung như sau: “Chính phủ ban hành khung giá đất định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng. Trong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp”.

Điều luật này quy định Chính phủ ban hành khung giá đất định kỳ 05 năm/lần cho từng loại đất, theo từng vùng và trong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ sẽ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp. Nội dung này có sự không rõ ràng ở việc chưa minh định giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% so với giá tối thiểu … thì Chính phủ sẽ điều chỉnh khung giá đất. Vậy thị trường ở đây là thị trường nào: Thị trường trong cả nước hay thị trường của một vùng hay thị trường của một tỉnh?.

Trường hợp giá đất phổ biến trên thị trường ở Hà Nội, TP.HCM và các thành phố khác như Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa; trong khi các địa phương khác giá đất phổ biến không tăng.

Ngược lại, giá đất phổ biến trên thị trường ở các địa phương giảm từ 20% so với giá tối thiểu, trong khi những thành phố này giá đất phổ biến không giảm thì Chính phủ có tiến hành điều chỉnh khung giá đất không?. Hơn nữa, dựa vào những tiêu chí cụ thể nào để xác định giá đất phổ biến trên thị trường tăng hoặc giảm 20% trở lên so với giá tối đa hoặc sơ với giá tối thiểu. Chúng ta không tìm thấy “đáp án” trả lời cho các câu hỏi này trong Luật Đất đai năm 2013.

1.1.3. Về Điều 114. Bảng giá đất và giá đất cụ thể

Một trong những sửa đổi, bổ sung của Luật Đất đai năm 2013 chủ yếu tập trung ở Điều này. Bên cạnh việc đề cập về bảng giá đất, Luật Đất đai năm 2013 bổ sung quy định về giá đất cụ thể; trong đó, bảng giá đất được sử dụng làm căn cứ để xử lý vấn đề về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và người sử dụng đất như tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất ở trong hạn mức của hộ gia đình, cá nhân, tính thuế sử dụng đất, tính phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai v.v. Giá đất cụ thể được sử dụng làm căn cứ tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích đất ở vượt hạn mức, tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất và tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất v.v...

Về cơ bản, thẩm quyền xác định giá đất quy định trong Luật Đất đai năm 2013 vẫn không khác gì so với Luật Đất đai năm 2003; cụ thể:

Bước 1. Chính phủ ban hành khung giá đất; Bước 2. Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể. Căn cứ kết quả tư vấn xác định giá đất, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định.

Như vậy, Luật Đất đai năm 2013 vẫn tiếp tục giao cho UBND cấp tỉnh thẩm quyền quyết định giá đất (Khoản 3 Điều 114). Điều này có thể phù hợp với chế độ sở hữu đất đai ở nước ta, trong đó Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, có quyền định đoạt mọi vấn đề liên quan đến đất đai, trong đó có giá đất. Nhưng cơ chế này sẽ không giải quyết triệt để những vướng mắc, bất cập xung quanh việc thu hồi đất. Bởi lẽ, quy định một cơ quan vừa có thẩm quyền thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, vừa có thẩm quyền quyết định giá đất sẽ chứa đựng nguy cơ tham nhũng và khiếu kiện rất cao.

Bên cạnh đó, mặc dù quy định: "giá đất do tổ chức có chức năng tư vấn định giá đất xác định là một trong các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, quyết định giá đất"; nhưng quy định này cho thấy, giá đất do tổ chức có chức năng tư vấn định giá đất xác định chỉ có giá trị để UBND cấp tỉnh tham khảo trước khi quyết định, chưa tạo đủ "sức nặng" cũng như hiệu quả của cơ chế này đối với vấn đề quyết định giá đất, do đó khó có thể giải quyết được các khiếu kiện, tranh chấp trong thu hồi đất liên quan đến việc xác định giá đất để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và vấn đề tham nhũng trong giao đất, cho thuê đất.

1.2. Đề xuất sửa đổi các quy định tại Mục 2. Giá đất Chương 8 của Luật Đất đai năm 2013

Trên cơ sở bình luận, đánh giá các quy định của Luật Đất đai năm 2013 về giá đất, người viết cho rằng hiện nay Bộ Tài nguyên và Môi trường đang nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai cần giải mã những nội dung cơ bản sau đây:

Một là, bổ sung quy định giải thích rõ thuật ngữ “mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá” tại điểm a khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013.

Hai là, bổ sung quy định giải thích rõ thuật ngữ “giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng” tại điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013; trong đó, xác định cụ thể thế nào là “thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng”.

Ba là, bổ sung quy định cụ thể cơ quan nào sẽ có thẩm quyền điều chỉnh mức giá đất trong trường hợp các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau được xác định mức giá khác nhau.

Bốn là, bổ sung quy định hướng dẫn chi tiết Điều 113 Luật Đất đai năm 2013 về nội dung: “Trong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp”.

Năm là, bổ sung quy định xác định rõ “cơ quan có chức năng xây dựng khung giá đất” tại khoản 1 Điều 114 là cơ quan cụ thể nào; đồng thời hướng dẫn cụ thể về quy định hiểu thế nào là “trường hợp có chênh lệch lớn về giá đất giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” tại khoản 1 Điều 114.

Sáu là, bổ sung quy định về ngăn ngừa tình trạng tổ chức tư vấn về giá đất thông đồng với cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trong việc xác định giá đất cụ thể làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.

Bảy là, trong vấn đề xác định giá đất, Nhà nước nên chỉ là người xây dựng nguyên tắc, cơ chế và phương pháp định giá; điều tiết, hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát về quá trình quyết định giá đất. Nhà nước không nên và không cần can thiệp trực tiếp vào giá đất mà nên xã hội hóa hoạt động này, trao quyền cho các công ty thẩm định giá độc lập thực hiện, phù hợp với thông lệ quốc tế.

Tám là, sửa đổi, bổ sung quy định việc xác định giá đất cụ thể giao cho một cơ quan quản lý về giá đất độc lập với UBND cấp tỉnh để khắc phục tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” như phần trên đã phân tích. Cơ quan quản lý giá đất có nhiệm vụ xác định giá đất cụ thể và dựa vào giá đất này, UBND cấp tỉnh tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở địa phương. Mô hình của cơ quan quản lý giá đất được tổ chức tương tự như cơ quan kiểm toán nhà nước và độc lập với các cơ quan quản lý đất đai v.v.

2. Góp ý sửa đổi khoản 2 Điều 19 về Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại của Luật Đất đai năm 2013

2.1. Cơ sở của việc hình thành giá trị tăng thêm từ đất do sự tác động của con người tạo ra

Xét về nguồn gốc ra đời, đất đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra và có trước con người. Xem xét dưới khía cạnh này, đất đai không phải là sản phẩm kết tinh sức lao động của con người. Vì vậy, đất đai được xác định là tài nguyên thiên nhiên. Nghiên cứu dưới góc độ kinh tế học, giá trị ban đầu của đất được tạo ra bởi yếu tố tự nhiên do đất đai được phân bố ở những vị trí khác nhau (đất đai ở khu vực thành thị thường có giá trị lớn hơn đất đai ở khu vực nông thôn; đất đai ở vị trí giáp với đường giao thông có giá trị cao hơn đất ở trong ngõ, trong hẻm v.v); diện tích các mảnh đất rộng, hẹp khác nhau; kích thước, hình thể, chất lượng đất khác nhau v.v. Chính sự khác nhau bởi các yếu tố tự nhiên như sự phân bố vị trí, diện tích, hình thể, kích thước, chất lượng đất v.v đã tạo ra sự chênh lệch về giá trị của đất đai và kinh tế học gọi đây là sự chênh lệch địa tô tuyệt đối.

Mặt khác, trong quá trình quản lý và và sử dụng đất đai, con người tác động vào đất làm tăng thêm giá trị của đất đai. Sự tác động của con người vào đất đai được thực hiện từ hai phía:

Thứ nhất, do tác động của Nhà nước và xã hội. Đây còn được gọi là phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do người sử dụng đất tạo ra để phân biệt với phần giá trị tăng thêm từ đất đai do người sử dụng đất tạo ra trong quá trình sử dụng đất. Nhà nước, xã hội tác động vào đất đai và làm tăng giá trị của đất đai thông qua các phương thức sau đây:

Một là, Nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất. Theo pháp luật dân sự, tài sản chỉ có giá trị khi nó xác định được ai là chủ sở hữu hay nói cách khác tài sản đó thuộc sở hữu của người nào. Chỉ khi xác định được ai là chủ sở hữu tài sản thì họ mới có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản. Việc thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu đối với tài sản đã mang lại cho nó giá trị. Điều này có nghĩa là chỉ khi xác định tài sản thuộc về một chủ sở hữu nhất định thì họ mới bảo vệ, khai thác những lợi thế của vật thuộc sở hữu của mình để mang lại giá trị vật chất nhất định.

Đất đai khi chưa được Nhà nước xác định mục đích sử dụng cụ thể và chưa giao cho ai quản lý, sử dụng thì nó được coi là tài nguyên. Đất đai ở dạng tài nguyên thì có giá trị kinh tế không cao; bởi lẽ, nó tồn tại dưới dạng tiềm năng và chưa được khai thác, sử dụng để mang lại một lợi ích vật chất nhất định.

Ví dụ: Đất chưa sử dụng, đồi núi, rừng tự nhiên v.v chưa xác định mục đích sử dụng cụ thể hoặc chưa giao cho tổ chức, cá nhân nào quản lý, sử dụng thì có giá trị kinh tế thấp.

Khi đất đai được Nhà nước quy hoạch sử dụng đất và xác định mục đích sử dụng cụ thể thì nó biến thành tài sản và có giá trị kinh tế cao gấp nhiều lần so với đất đai ở dạng tài nguyên. Bởi lẽ, đất đai được xác định mục đích sử dụng cụ thể có nghĩa là nó chuyển từ trạng thái dự trữ (dưới dạng tiềm năng chưa sử dụng) để đưa vào sử dụng theo một mục đích nhất định. Có nghĩa là đất đai sẽ được con người sử dụng, khai thác các thuộc tính có ích, lợi thế và vị trí địa lý của đất … để đem lại những giá trị kinh tế to lớn. Hơn nữa, do đất đai bị giới hạn về không gian, diện tích, cố định về vị trí địa lý và không do con người tạo ra; trong khi đó, nhu cầu sử dụng đất của con người ngày càng tăng (do sự phát triển dân số).

Vì vậy, đất đai luôn ở trong trạng thái “cung” không đáp ứng “cầu”; nên khi nó được giao cho con người sử dụng vào một mục đích nhất định thì sẽ đem lại giá trị tăng thêm so với giá trị ban đầu của đất đai. Tác động của quy hoạch trong việc xác định mục đích sử dụng đất của Nhà nước dẫn đến việc tăng giá trị của đất đai theo hai xu hướng khác nhau:

i) Xu hướng tích cực. Nhờ quy hoạch sử dụng đất đai của Nhà nước đã biến nhiều vùng đất chưa sử dụng hoặc nhờ quy hoạch sử dụng đất đai của Nhà nước mà một số khu vực đất đai được chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp chuyển sang đất sử dụng vào các mục đích phi nông nghiệp như xây dựng hệ thống đường giao thông, xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp, khu kinh tế và khu công nghệ cao … mang lại giá trị kinh tế cao;

ii) Xu hướng tiêu cực. Bên cạnh xu hướng tích cực được tạo ra do sự gia tăng giá trị của đất đai thông qua quy hoạch sử dụng đất thì cũng xuất hiện những hiệu ứng tiêu cực. Trên thực tế, có một bộ phận giới đầu cơ, kinh doanh bất động sản đã lợi dụng việc tiếp cận thông tin về quy hoạch sử dụng đất của Nhà nước để đồn thổi, thao túng giá đất trên thị trường nhằm mục đích kiếm lới.

Hiện tượng “sốt đất” cục bộ ở khu vực Ba Vì (Hà Nội) vào tháng 3, tháng 4 năm 2010 là minh chứng sinh động nhất về tác động của quy hoạch sử dụng đất làm tăng giá trị của đất đai. Trên cơ sở thông tin của cuộc triển lãm dự thảo quy hoạch không gian phát triển Hà Nội đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 của Bộ Xây dựng, giới đầu cơ, kinh doanh bất động sản Hà Nội đã “thổi” giá đất ở khu vực Ba Vì lên cao hơn gấp nhiều lần so với giá trị thực với mục đích trục lợi. Hậu quả là xuất hiện cơn sốt đất cục bộ ở khu vực Ba Vì.

Sự chênh lệch giữa giá trị thật với giá trị “ảo” của đất đai đã rơi vào túi những nhóm người đầu cơ, kinh doanh bất động sản. Không ít người dân bị mất một khoản tiền không nhỏ trong việc đầu tư “mua đất” ở khu vực này do bị giới đầu cơ bất động sản lợi dụng việc tiếp cận thông tin về quy hoạch sử dụng đất (cho dù thông tin này chưa chính thức) để đẩy giá đất lên cao so với giá trị thực.

Hai là, Nhà nước đầu tư vào đất đai làm tăng thêm giá trị của đất đai. Sự đầu tư của Nhà nước vào đất đai được thực hiện bởi những phương thức chủ yếu sau đây:

i) Đối với đất được sử dụng làm tư liệu sản xuất như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản và làm muối; Nhà nước đầu tư tiền vốn, áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ tiên tiến và các phương thức sử dụng đất hiện đại vào việc xây dựng đê điều, hệ thống thủy lợi, hồ chứa nước, hệ thống giao thông v.v để làm tăng độ màu mỡ và khả năng sinh lợi của đất đai;

ii) Đối với các loại đất chuyên dùng như đất giao thông, đất xây dựng, đất ở v.v; Nhà nước đầu tư tiền vốn, áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại … vào việc xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật, xây dựng hệ thống hạ tầng xã hội hoặc san lấp, cải tạo mặt bằng làm tăng khả năng sinh lợi của đất đai.

Ba là, vốn đất đai chúng ta có được ngày này là kết quả của quá trình khai phá, bồi bổ, cải tạo, bảo vệ và giữ gìn của các thế hệ người Việt Nam. Trải qua hàng ngàn năm dựng nước và giữ nước, chống ngoại xâm, ông cha ta đã đổ bao mồ hôi, công sức, xương máu mới có được diện tích đất tự nhiên khoảng 330.000 km2 (lãnh thổ quốc gia). Do đó, giá trị của đất đai kết tinh một phần lao động quá khứ của các thế hệ người Việt Nam trải qua hàng ngàn năm.

Thứ hai, do sự tác động của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất. (Đây là phần giá trị tăng thêm do người sử dụng đất tạo ra trong quá trình sử dụng đất. Nó được phân biệt với phần giá trị tăng thêm do sự đầu tư hoặc do quy hoạch sử dụng đất, chính sách đất đai của Nhà nước, sự đầu tư, công sức của cộng đồng trong một thời gian dài mang lại). Sự tác động này được thực hiện bởi những phương thức cơ bản sau đây:

- Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất đầu tư tiền vốn, sức lao động, thời gian, chất xám và áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ … vào việc khai hoang, phục hóa, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc; bồi bổ, cải tạo nâng cao khả năng sinh lợi của đất đai.

- Trong quá trình sử dụng đất đai, người sử dụng đất đầu tư tiền vốn, sức lao động và áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại ... vào việc xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hệ thống hạ tầng xã hội trên đất. Việc hình thành các công trình đầu tư này đã góp phần làm tăng giá trị của đất đai.

Như vậy, phần giá trị tăng thêm từ đất đai có được do sự đầu tư của con người tạo ra được hình thành từ hai phía: i) Sự đầu tư của Nhà nước và của cộng đồng (Đây được gọi là sự đầu tư không do người sử dụng đất tạo ra); ii) Sự đầu tư của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng. Phần giá trị tăng thêm từ đất đai do người sử dụng đất tạo ra trong quá trình sử dụng được xác định là thành quả lao động, kết quả đầu tư của người sử dụng đất.

2.2. Bình luận về nội dung quy định tại khoản 2 Điều 19 của Luật Đất đai năm 2013

2.2.1. Về những thành công

Thứ nhất, trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước và người sử dụng đất ngày càng nhận thức sâu sắc vị trí, tầm quan trọng và giá trị to lớn của đất đai. Bên cạnh các phương thức quản lý đất đai mang tính chất chính trị - hành chính, Nhà nước đã sử dụng ngày càng nhiều các công cụ kinh tế để quản lý đất đai như: công cụ thuế, công cụ quy hoạch sử dụng đất...

Các quy định về giá đất và chính sách tài chính về đất đai ra đời là kết quả tất yếu của việc nhận thức được giá trị của đất đai với tư cách là một loại tài sản đặc biệt của Nhà nước ta. Chính những quy định, chính sách này ra đời đã tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước thực hiện việc xác định phần giá trị tăng thêm của đất đai không do người sử dụng đất tạo ra. Đây là điều kiện, tiền đề để Nhà nước thực hiện chính sách thu tài chính về phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do người sử dụng đất tạo ra góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Trên thực tế, nguồn thu từ đất đai ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn thu của nền kinh tế quốc dân. Theo Báo cáo tổng kết về tình hình thi hành Luật Đất đai năm 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường: “Nhìn chung, chính sách về giá đất thời gian qua đã liên tục được điều chỉnh, hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đã góp phần tạo chuyển biến tích cực trong quản lý nhà nước về đất đai, từng bước phát huy nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế - xã hội và là cơ sở để từng bước giải quyết tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi, đồng thời góp phần hạn chế tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất. Nguồn thu từ đất đai cho ngân sách nhà nước tăng qua các năm (năm 2002 là 5,5 nghìn tỷ đồng, năm 2005 đạt gần 18 nghìn tỷ đồng, năm 2006 đạt gần 21 nghìn tỷ đồng, năm 2007 đạt gần 37 nghìn tỷ đồng, năm 2008 đạt trên 40 nghìn tỷ đồng, năm 2009 đạt gần 47 nghìn tỷ đồng và năm 2010 đạt 67 nghìn tỷ đồng)” .

Thứ hai, pháp luật đất đai hiện hành đã bắt đầu có sự nhận thức và phân biệt giữa phần giá trị tăng thêm từ đất đai do người sử dụng đất tạo ra (đây được gọi là thành quả lao động, kết quả đầu tư của người sử dụng đất) với phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của họ mang lại.

Phần giá trị tăng thêm từ đất đai do người sử dụng đất tạo ra được pháp luật ghi nhận và bảo hộ trong các quy định về quyền của người sử dụng đất (khoản 2 Điều 166 Luật Đất đai năm 2013); quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (khoản 6 Điều 166; từ Điều 61 - Điều 94 Luật Đất đai năm 2013) ... Phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do người sử dụng đất tạo ra được đề cập tại khoản 2 Điều 19 của Luật Đất đai năm 2013. Trên cơ sở đó, Nhà nước xây dựng các chính sách thu tài chính về đất đai nhằm đảo bảo sự công bằng giữa các chủ thể sử dụng đất trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính trong sử dụng đất.

Thứ ba, phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do người sử dụng đất tạo ra được thể chế hóa và ghi nhận tại khoản 2 Điều 19 Luật Đất đai năm 2013 tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước điều tiết các nguồn lợi thu được từ đất đai do sự đầu tư của cộng đồng xã hội mang lại. Đây là một trong những biện pháp pháp lý - kinh tế quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả quản lý đất đai trong nền kinh tế thị trường.

Thứ tư, pháp luật đất đai quy định cơ chế pháp lý về bảo vệ phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất tạo ra; Ví dụ: Một trong những trường hợp bị Nhà nước thu hồi đất là người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành (điểm g khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013) v.v.

Nguy cơ thất thoát tài sản Nhà nước qua định giá đất là rất lớn

2.2.2. Về những bất cập

Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2013 mới chỉ quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi” (khoản 2 Điều 19). Tuy nhiên, quy định này của Luật Đất đai năm 2013 không thể đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả; bởi lẽ, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 không có các quy định hướng dẫn chi tiết thực hiện. Do đó, quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật Đất đai năm 2013 không thể triển khai thực hiện do sự “thiếu vắng” các quy định chi tiết, đồng bộ về cơ chế thực thi. Việc không thực thi quy định Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại đã gây ra hệ lụy tiêu cực thể hiện trên các khía cạnh cơ bản sau đây:

Một là, mặc dù pháp luật đất đai quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nhưng trên thực tế chủ sở hữu toàn dân về đất đai dường như ít được thụ hưởng các lợi ích được tạo ra từ đất đai do chế độ sở hữu này mang lại. Có nghĩa là với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai nhưng Nhà nước lại không điều tiết hiệu quả các lợi ích tạo ra từ đất đai từ cơ chế, chính sách quản lý đất đai, từ công tác quy hoạch sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; từ sự đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển các khu đô thị mới do chính mình tạo ra. Ngân sách nhà nước bị thất thoát một nguồn thu rất lớn từ đất đai đặt trong bối cảnh nước ta đang thiếu vốn cho đầu tư phát triển. Hậu quả là chế độ sở hữu toàn dân về đất đai dường như mang nhiều ý nghĩa chính trị - pháp lý hơn là ý nghĩa kinh tế. Đất đai - Nguồn tài sản quý giá nhất của quốc gia - bị khai thác, sử dụng bừa bãi, lãng phí và thất thoát nghiêm trọng.

Hai là, chính từ sự hạn chế này đã làm cho phần giá trị tăng thêm từ đất đai do đầu tư của Nhà nước, của xã hội tạo ra “rơi vào túi” những nhóm lợi ích trong xã hội. Nhờ vậy, họ giàu lên một cách nhanh chóng trên công sức đầu tư của xã hội. Sự phân hóa giàu, nghèo ngày càng gia tăng; tiềm ẩn nguy cơ xung đột về lợi ích kinh tế giữa các giai tầng trong xã hội trong sử dụng đất đai; phát sinh các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực trong giao đất, cho thuê đất, chạy dự án, đầu cơ, mua bán đất đai kiếm lời v.v. Hậu quả là thị trường bất động sản ở nước ta có chỉ số công khai minh bạch thấp; môi trường đầu tư kinh doanh kém hấp dẫn và làm gia tăng sự bất bình trong xã hội v.v.

Thứ hai, pháp luật về đất đai nói chung và các quy định về phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại nói riêng chưa tạo ra cơ chế giải quyết có hiệu quả mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất bị thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng . Điều này thể hiện:

Một là, để khắc phục tình trạng giá bồi thường do Nhà nước xác định thường thấp hơn so với giá chuyển quyền sử dụng đất hình thành trên thị trường trong điều kiện bình thường khiến người bị thu hồi đất thường không đồng thuận với phương án bồi thường do Nhà nước xác định; Luật Đất đai năm 2013 bổ sung quy định giá đất cụ thể được xác định làm căn cứ tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, cơ chế xác định giá đất cụ thể vẫn chịu sự chi phối của UBND cấp tỉnh. Vì vậy, thực tiễn thi hành quy định về giá đất cụ thể của Luật Đất đai năm 2013 cho thấy hiệu quả đạt được không như mong muốn. Các khiếu nại, tranh chấp về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất vẫn không hề thuyên giảm.

Hơn nữa, bên cạnh việc Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, người bị thu hồi đất được bồi thường theo giá đất cụ thể do Nhà nước xác định; việc sử dụng đất để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh mà phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật . Điều này có nghĩa là đối với các dự án này, Nhà nước không thực hiện việc thu hồi đất mà để cho chủ đầu tư thực hiện các giao dịch về chuyển quyền sử dụng đất với người sử dụng đất. Như vậy, theo quy định hiện hành tồn tại 2 cơ chế thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế:

- Thu hồi đất theo cơ chế hành chính. Áp dụng đối với những dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng quy định tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 thì Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất và giá đất sử dụng làm căn cứ bồi thường cho người bị thu hồi đất là giá đất cụ thể do Nhà nước xác định;

- Thu hồi đất theo cơ chế dân sự. Áp dụng đối với các dự án sản xuất, kinh doanh không thuộc dự án phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng quy định tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 thì chủ đầu tư tự thỏa thuận việc có đất theo hình thức giao dịch về chuyển quyền sử dụng đất. Giá đất bồi thường là giá đất hình thành trên thị trường theo thỏa thuận với người sử dụng đất. Thực trạng này làm nảy sinh một số hệ lụy sau đây:

i) Tạo ra sự bất bình đẳng trong việc bồi thường cho người sử dụng đất. Người bị Nhà nước thu hồi đất được Nhà nước bồi thường theo giá đất cụ thể do Nhà nước xác định. Thông thường, giá đất này thấp hơn giá đất chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường (giá thị trường). Trong khi đó, người sử dụng đất bị doanh nghiệp lấy đất lại được chủ đầu tư bồi thường theo giá thị trường. Điều này làm nảy sinh sự so bì giữa những người bị thu hồi đất dẫn đến việc khiếu kiện, tranh chấp kéo dài hoặc người sử dụng đất không đồng thuận với phương án thu hồi đất của Nhà nước nên chậm bàn giao mặt bằng. Hậu quả là dự án bị chậm tiến độ triển khai thực hiện;

ii) Trong một số trường hợp, chủ đầu tư không thỏa thuận được giá bồi thường do người sử dụng đất đưa ra yêu cầu về giá bồi thường quá cao so với khả năng tài chính của các doanh nghiệp. Hậu quả là chủ đầu tư không thể tiếp cận được đất đai để triển khai dự án; thậm chí có trường hợp dự án đầu tư bị buộc phải hủy bỏ. Câu hỏi đặt ra là trong trường hợp này, chủ đầu tư có được đề nghị Nhà nước thực hiện thu hồi đất để triển khai dự án không?. Vấn đề này hiện pháp luật đất đai chưa có câu trả lời.

Hai là, về thời điểm xác định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất” (khoản 2 Điều 74). Quy định này dường như chưa hợp lý; bởi lẽ, trên thực tế người bị thu hồi đất không được nhận tiền bồi thường tại thời điểm có quyết định thu hồi đất mà họ được nhận tiền sau từ 2 - 3 năm kể từ thời điểm này, do thủ tục hành chính thực hiện việc chi trả tiền bồi thường phức tạp, rắc rối. Khi đó, giá đất trên thị trường tăng cao so với giá bồi thường. Hậu quả là quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất không được đảm bảo. Số tiền bồi thường được nhận tại thời điểm bồi thường không đủ để người bị thu hồi đất tự lo chỗ ở mới…

Thứ ba, pháp luật đất đai chưa xác lập được cơ chế xử lý phần chênh lệch về địa tô được tạo ra từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc chưa điều tiết được phần chênh lệch được tạo ra từ đất nhưng không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

Pháp luật đất đai hiện hành dường như mới chú trọng đến việc giải quyết lợi ích của người bị thu hồi đất mà chưa hướng sự chú ý đến việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Để thu hồi đất, Nhà nước phải bỏ ra một khoản tiền rất lớn từ ngân sách nhà nước hoặc vay vốn ODA của nước ngoài để bồi thường cho người sử dụng đất.

Đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, người được hưởng lợi nhiều nhất từ việc Nhà nước thu hồi đất lại là những tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng những khu đất liền kề với khu đất bị thu hồi, giải phóng mặt bằng; do giá trị quyền sử dụng đất của họ được tăng lên từ sự đầu tư của Nhà nước trên khu đất thu hồi của người khác. Điều này đã làm cho một số người giàu lên rất nhanh chóng mà họ không phải nộp bất kỳ một khoản thuế nào cho Nhà nước từ sự giàu lên này thông qua sự chênh lệch về địa tô của đất đai trước và sau khi Nhà nước thu hồi đất.

2.3. Đề xuất sửa đổi nội dung khoản 2 Điều 19 của Luật Đất đai năm 2013

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó đặc biệt chú trọng đến những quy định về điều tiết phần chênh lệch về địa tô do việc chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra theo hướng sau đây:

Một là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông thường giá đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng/m2). Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ty kinh doanh xây dựng nhà ở. Họ tiến hành san lấp nền và xây dựng nhà để bán. Mỗi m2 đất lúc này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng. Người bị thu hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà: Giá đất được bồi thường quá thấp, trong khi giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp lại quá cao. Đây là một nguyên nhân cơ bản làm phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài. Để khắc phục những bất cập này, cần thực hiện các giải pháp sau đây:

1. Nên quy định việc tính giá bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi thường trên thực tế cho người bị thu hồi đất;

2. Đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của nông dân thì ngoài việc họ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm thu hồi cần quy định một tỷ lệ hỗ trợ nhằm để thưởng khuyến khích đối với những người bị thu hồi đất chấp hành nghiêm chỉnh, nhanh chóng việc bàn giao mặt bằng cho các nhà đầu tư. Khoản hỗ trợ này được trích từ khoản chênh lệch giữa giá đất bồi thường với giá đất sau khi đã chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp. Có như vậy mới hy vọng tạo thêm nhiều sự đồng thuận và giảm các khiếu kiện liên quan đến việc bồi thường đất; do người bị thu hồi đất được hưởng lợi từ việc chênh lệch địa tô từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất tạo ra.

Hai là, sự chênh lệch về địa tô từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất đô thị, đất ở … được điều tiết cụ thể như sau:

i) 50% tổng giá trị của phần chênh lệch này được điều tiết vào ngân sách nhà nước, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai đã xây dựng cơ chế, chính sách, quy hoạch tổng thể về phát triển các khu đô thị mới làm thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hệ thống hạ tầng xã hội làm tăng giá trị của đất đai v.v;

ii) 30% tổng giá trị của phần chênh lệch này, chủ đầu tư dự án được hưởng do việc bỏ vốn đầu tư trên khu đất được Nhà nước giao, cho thuê đất tạo ra; iii) 20% tổng giá trị của phần chênh lệch này được hỗ trợ trở lại cho người sử dụng đất do họ có công giữ gìn, bảo vệ vốn đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Thứ hai, về xử lý phần giá trị địa tô chênh lệch. Trong thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người bị thu hồi đất và lợi ích của người đầu tư. Để thực hiện được yêu cầu này chúng ta nên thực hiện dựa trên nguyên tắc mỗi chủ thể đều được hưởng lợi ích từ phần địa tô chênh lệch phát sinh đó. Nhà nước thông qua việc điều tiết thu về địa tô chênh lệch. Người dân, tổ chức được hưởng lợi từ địa tô chênh lệch phải nộp nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước ngay sau khi địa tô chênh lệch xuất hiện để điều tiết cho người có đất bị thu hồi. Ngoài việc được bồi thường về đất, họ còn được hưởng khoản hỗ trợ.

Thực tế việc thu địa tô chênh lệch từ người dân là rất khó khăn; vì vậy, trước mắt cho các trường hợp phải nộp địa tô chênh lệch được ghi nợ (như ghi nợ khi cấp GCNQSDĐ). Khi nào người sử dụng đất thực hiện việc giao dịch, chuyển nhượng hoặc hoạt động kinh tế khác có thu lợi từ địa tô chênh lệch 2 thì họ phải nộp nghĩa vụ tài chính trước khi được Nhà nước cho phép thực hiện việc giao dịch.

Về lâu dài cần quy định bắt buộc việc thu hồi đất hai bên đường khi thực hiện các dự án làm đường giao thông trong khu đô thị; sau khi Nhà nước đầu tư xây dựng đường, hệ thống cây xanh, vỉa hè, chiếu sáng v.v thì tiến hành tổ chức việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với khu vực đất hai bên đường đã được đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật để tạo nguồn vốn cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng và góp phần thực hiện nguyên tắc công bằng trong sử dụng đất đai.

Thứ ba, bổ sung các quy định về cơ chế, chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho người sử dụng đất góp đất cùng với Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng và được hưởng lợi theo tỷ lệ vốn góp từ việc tăng giá trị của đất đai mang lai.

Thứ tư, tiếp tục nghiên cứu xây dựng các sắc thuế mới như: Thuế phát triển của từng khu vực đất đai, thuế phát triển hạ tầng …

PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến