Điều tiết chính sách tài chính đất đai cần phương pháp thặng dư

Luật sư Trần Đức Phượng, Đoàn Luật sư TP.HCM

Không dễ bỏ

Định giá đất bằng “phương pháp thặng dư” là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tiềm năng phát triển theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, hoặc được phép chuyển mục đích sử dụng đất để sử dụng cao nhất và tốt nhất bằng cách loại trừ tổng chi phí ước tính ra khỏi tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản. Điều kiện áp dụng cho phương pháp thặng dư là để định giá đối với thửa đất có tiềm năng phát triển do thay đổi quy hoạch, hoặc chuyển mục đích sử dụng đất khi xác định được tổng doanh thu phát triển giả định và tổng chi phí ước tính.

Theo Khoản 3, Điều 5 - Luật Đất đai 2003 (trước đây) và Khoản 2, Điều 19 - Luật Đất đai 2013 (đang có hiệu lực), Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai, trong đó “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”. Chính sách này tiếp tục được đề cập tại Khoản 10, Điều 14 bản dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cập nhật đến ngày 15/5/2023 (sửa Luật Đất đai 2013).

Tuy nhiên, Luật Đất đai (2003, 2013 và bản dự thảo 2023) và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành chưa có các quy định cụ thể để thi hành chính sách “điều tiết” này phải thực hiện như thế nào, dẫn đến một thực tế là nhiều chính sách quan trọng chưa được đánh giá đầy đủ, thậm chí là bị bỏ quên trong việc xây dựng các quy định, văn bản pháp luật cụ thể. Trong đó, “phương pháp thặng dư” trong định giá đất là một công cụ thực hiện chính sách “điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại”.

Nội dung của “phương pháp thặng dư” hướng đến việc định giá đất sát với thị trường do được xác định các yếu tố lợi nhuận của nhà đầu tư và “phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại”.

Bên cạnh đó, đối với những thửa đất “có tiềm năng phát triển theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng”, sử dụng “phương pháp thặng dư” mới phản ánh đầy đủ, chính xác về vấn đề giá trị lợi ích mà “không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại”.

Nếu sử dụng “phương pháp so sánh”, mặc dù trong các bước thực hiện việc “so sánh và đánh giá các yếu tố” của các thửa đất, từ đó đưa ra “tỷ lệ điều chỉnh”… so với thửa đất so sánh trực tiếp, nhưng đó là yếu tố chưa trọng yếu, chỉ ở mức độ “ảnh hưởng” tùy theo tỷ lệ phân chia, cho dù có xem xét đến các yếu tố “hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng”. Trong khi đó, nếu sử dụng “phương pháp thặng dư” thì yếu tố này mang tính quyết định về giá đất.

Ngược lại, với những thửa đất “có tiềm năng phát triển” hoặc là dự án kinh doanh bất động sản (chẳng hạn dự án nhà ở thương mại), “quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng” được xác định là các yếu tố trọng yếu trong việc xác định thu nhập, lợi ích của người sử dụng đất.

Trong xu thế phát triển của thị trường đất đai hiện tại, “phương pháp thặng dư” gắn chặt chẽ với hệ số sử dụng đất, đặc biệt là các dự án đối với nhà chung cư, tòa nhà thương mại dịch vụ trong các trung tâm đô thị, khu vực đô thị hóa cao và khu vực có lợi thế trong hoạt động kinh doanh, khu vực được thừa hưởng từ các tiện tích do tự nhiên (vị trí, đặc điểm tự nhiên…) và do Nhà nước đầu tư hạ tầng cơ sở (nhưng Nhà nước chưa thu được việc tăng giá đất).

Do đó, nếu còn quy định giá đất quan hệ trực tiếp và trọng yếu với hệ số sử dụng đất thì đối với các dự án (trong quy hoạch và thực hiện) sẽ không giải phóng mặt bằng các vị trí, khu vực theo quy hoạch sử dụng công cộng (công viên, trường học,…) và không thực hiện đầu tư các công trình này, từ đó thúc đẩy việc làm dự án có chi phí giảm, tạo ra doanh thu càng nhiều càng có lợi, nhưng không điều chỉnh tiền sử dụng đất phải nộp ngân sách.

Ngoài ra, việc đầu tư công trình công cộng có giá trị nhiều hay ít không ảnh hưởng, không giảm trừ trong tiền sử dụng đất. Vì thế, chủ đầu tư có xu hướng đầu tư xây dựng những dự án (nhà ở, dịch vụ) cao cấp hấp dẫn hơn so với các dự án không cao cấp phục vụ nhiều người dân có mức thu nhập chưa cao và tại bình diện chung của xã hội, tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các doanh nghiệp, tạo ra các hướng đầu tư mang tính ngắn hạn để thu lợi ích nhanh, mà không tạo ra động lực để cạnh tranh trong đầu tư xây dựng.

Việc điều tiết chính sách tài chính đất đai sẽ gặp khó nếu loại bỏ phương pháp thặng dư.

Ảnh: Dũng Minh

Gắn liền với hoạt động kinh doanh bất động sản

Các dự án kinh doanh bất động sản (chẳng hạn dự án nhà ở thương mại) có đặc điểm là chủ đầu tư sau khi hoàn thành xây dựng và đưa vào sử dụng sẽ chuyển giao việc sử dụng, quản lý, điều hành sản phẩm (nhà ở, công trình, quyền sử dụng đất) cho khách hàng. Đặc điểm này khác với các loại dự án đầu tư khác (chủ đầu tư sau khi hoàn thành sẽ tiếp tục quản lý, điều hành việc tổ chức sử dụng cho đến hết thời hạn hoạt động của dự án). Thông qua việc chuyển giao, chủ đầu tư thu về ngay khoản lợi ích từ việc đầu tư dự án. Do đó, việc định giá đất có tính chất đối lập giữa nhà đầu tư (nộp tiền sử dụng đất) và ngân sách cần được xem xét đầy đủ lợi ích và việc thu ngân sách khi bỏ “phương pháp thặng dư”.

Trong các quy định về định giá đất, diện tích đất đã được định danh đến thành tố cơ bản là “thửa đất”. Đối với các dự án (chẳng hạn dự án khu đô thị), sản phẩm bao gồm nhiều thửa đất hình thành nên, nếu thực hiện đúng theo quy định của “phương pháp so sánh” thì được tiến hành bằng cách điều chỉnh mức giá của các thửa đất (là sản phẩm mà chủ đầu tư chuyển giao cho từng khách hàng).

Như vậy, việc sử dụng “phương pháp so sánh” sẽ phải tính cụ thể từng thửa đất và phải có từng báo cáo, thẩm định và có quyết định đối với từng “thửa đất”. Điều này tạo ra một khối lượng công việc khổng lồ so với sử dụng “phương pháp thặng dư”. Ngược lại, nếu thực hiện trình tự thủ tục quyết định giá đất không đảm bảo sự độc lập và định danh từng “thửa đất” sẽ dễ dẫn đến những sai sót do cùng làm một công việc giống nhau, thông tin giống nhau, nhưng rất khác nhau về từng thửa đất.

Theo Điều 8 - Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất, trường hợp cần thiết có thể áp dụng kết hợp các phương pháp định giá đất để kiểm tra, so sánh, đối chiếu và quyết định giá đất.

Với việc không còn “phương pháp thặng dư”, các dự án không áp dụng phù hợp “phương pháp thu nhập” sẽ không thể thực hiện việc đối chiếu so sánh này. Thông thường, đối với các dự án kinh doanh bất động sản (chẳng hạn dự án nhà ở thương mại), có thể sử dụng 2 phương pháp là “phương pháp thặng dư” và “phương pháp so sánh” để kiểm tra, so sánh, đối chiếu và quyết định giá đất. Như vậy, việc “kiểm tra, so sánh, đối chiếu” sẽ không còn điều kiện để thực hiện công việc này.

Từ những phân tích trên, thiết nghĩ cơ quan soạn thảo cần cân nhắc trong xây dựng dự thảo Nghị định sửa đổi tiếp tục giữ 2 phương pháp gồm “phương pháp thặng dư” và “phương pháp chiết trừ”, đồng thời bổ sung thêm các quy định chi tiết, đầy đủ hơn để dễ dàng thực hiện trong thực tiễnn

Luật sư Trần Đức Phượng