Suy nghĩ về thanh tra việc thực hiện pháp luật PCTN đối với khu vực ngoài Nhà nước

Ông Ngô Mạnh Hùng, Phó Cục trưởng Cục PCTN. Ảnh: PV

Lần đầu tiên các quy định về phòng ngừa tham nhũng đối với khu vực ngoài Nhà nước và hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN đối với khu vực ngoài Nhà nước đã được đặt ra và nhận được nhiều ý kiến đồng thuận. Bên cạnh đó cũng còn có những ý kiến băn khoăn nhất định. Để góp phần làm rõ thêm vấn đề này, tác giả xin được nêu một số suy nghĩ của mình và đóng góp một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định về thanh tra việc thực hiện quy định của pháp luật PCTN đối với khu vực ngoài Nhà nước, cụ thể:

Chương VIII của Dự thảo Luật(1) về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài Nhà nước đã có quy định tại Mục 2 áp dụng Luật PCTN đối với một số doanh nghiệp, tổ chức xã hội khu vực ngoài Nhà nước như sau:

“Điều 86. Thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN đối với công ty đại chúng, tổ chức tín dụng và tổ chức xã hội do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt điều lệ,huy động các khoản đóng góp của nhân dân để hoạt động từ thiện.

1. Trong phạm vi chức năng thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra và các luật có liên quan, Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ, Thanh tra cấp tỉnh thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN của công ty đại chúng, tổ chức tín dụng, tổ chức xã hội do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt điều lệ, huy động các khoản đóng góp của nhân dân để hoạt động từ thiện khi có dấu hiệu rõ ràng về việc vi phạm quy định tại Điều 85 của Luật này(2).

2. Trình tự, thủ tục thanh tra công tác phòng ngừa tham nhũng quy định tại khoản 1 Điều này được thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra.

…

4. Chính phủ quy định chi tiết Điều này”.

Nhìn chung, quy định của Dự thảo Luật về thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN đối với khu vực ngoài Nhà nước đã bao quát và thể hiện rõ được các nội dung chủ yếu liên quan đến hoạt động thanh tra như chủ thể tiến hành thanh tra, đối tượng thanh tra, hình thức thanh tra, trình tự, thủ tục thanh tra... nhưng phạm vi, đối tượng thanh tra mới ở mức độ nhất định, bao gồm việc thực hiện một số biện pháp phòng ngừa tham nhũng như công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động, kiểm soát xung đột lợi ích, trách nhiệm của người đứng đầu trong một số doanh nghiệp, tổ chức tín dụng và tổ chức xã hội.

Điều kiện để có thể tiến hành thanh tra cũng rất chặt chẽ, không dễ để lạm dụng, gây khó khăn hay can thiệp, làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của khu vực ngoài Nhà nước.

Dự thảo Luật còn giao Chính phủ tiếp tục quy định chi tiết nội dung này để bảo đảm việc cụ thể hóa hơn nữa và tổ chức thi hành có hiệu quả.

Xem xét ý nghĩa của hoạt động thanh tra việc phòng ngừa tham nhũng đối với khu vực ngoài Nhà nước có thể thấy, trên bình diện chung thì việc tiến hành hoạt động thanh tra là nhằm thực hiện chức năng thiết yếu của quản lý, bảo đảm cho Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, góp phần phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Mặc dù đây là quy định mới, chưa được kiểm nghiệm, đánh giá qua thực tiễn, nhưng thông qua công tác quản lý Nhà nước về PCTN, nhất là một số kinh nghiệm quốc tế có liên quan, có thể thấy việc quy định về thanh tra phòng ngừa tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước còn có nhiều ý nghĩa rất đặc thù:

Một là, thanh tra phòng ngừa đáp ứng chính nhu cầu của các tổ chức khu vực ngoài Nhà nước.

Nhà nước luôn có nhu cầu bảo vệ, duy trì tính đúng đắn trong các hoạt động của khu vực tư nhân nhưng bản thân các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế khu vực tư nhân, Nhà đầu tư, người gửi tiền, người lao động, cá nhân trong cộng đồng cũng có nhu cầu đó, mong muốn có thể kiểm soát, không để xảy ra tình trạng những cá nhân được họ tin tưởng lại lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi, làm phương hại đến lợi ích chung của tập thể, cộng đồng. Do đó thường là khu vực tư mong muốn Nhà nước hỗ trợ kiểm soát bằng pháp luật, đi kèm là cơ chế thanh tra, kiểm tra, thậm chí là giải quyết khi có tố cáo, tranh chấp.

Hai là, thanh tra việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng góp phần xây dựng văn hóa kinh doanh liêm chính, có thể bảo vệ lợi ích của doanh nghiệp trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.

Thực tế hiện nay việc xử lý tham nhũng trong khu vực tư của một số quốc gia vượt ra ngoài phạm vi lãnh thổ, có thể tác động đến các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng của các quốc gia khác. Ví dụ như Luật Chống hối lộ của Hoa Kỳ cho phép xử phạt rất nặng các doanh nghiệp niêm yết trên thị trường chứng khoán Mỹ nếu liên quan đến tham nhũng, hối lộ mặc dù hành vi đó không xảy ra trên lãnh thổ Hoa Kỳ hoặc liên quan đến cơ quan, doanh nghiệp của Hoa Kỳ.

Do đó, một doanh nghiệp hay tổ chức tín dụng có các biện pháp phòng ngừa tốt, được cơ quan Nhà nước thanh tra, kiểm tra, đánh giá hiệu quả sẽ có thể nâng cao uy tín, tránh được rủi ro trong hội nhập kinh tế quốc tế.

Ba là, thanh tra việc thực hiện phòng ngừa tham nhũng có thể là cơ sở để xem xét, giảm nhẹ trách nhiệm của tổ chức khu vực ngoài Nhà nước khi để xảy ra tham nhũng.

Thực tế là nhiều quốc gia xử phạt rất nặng về kinh tế, thậm chí truy cứu trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân khu vực ngoài Nhà nước thực hiện hoặc để xảy ra hành vi tham nhũng, hối lộ.

Hiện nay Bộ luật Hình sự của Việt Nam cũng đã mở rộng phạm vi điều chỉnh bao gồm cả khu vực ngoài Nhà nước (đối với 4 tội danh: Tham ô, đưa hối lộ, nhận hối lộ và môi giới hối lộ) đồng thời quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân thương mại trong nhiều tội danh khác.

Do đó việc chấp hành thanh tra phòng ngừa và thực hiện nghiêm các kết luận, kiến nghị qua thanh tra được coi là tình tiết để có thể giảm nhẹ trách nhiệm khi xử lý vi phạm cũng là một kinh nghiệm tốt, có thể áp dụng khi Việt Nam mở rộng PCTN sang khu vực tư.

Báo cáo khảo sát liêm chính trong kinh doanh trong các khu công nghệ cao ở Việt Nam (Nhà xuất bản Hồng Đức 2018) đưa ra khuyến nghị đối với Nhà nước: “Đưa các yêu cầu về hệ thống tuân thủ pháp luật và chống hối lộ của doanh nghiệp vào Luật PCTN và các luật có liên quan khác”.

Từ những phân tích trên, tác giả có một số kiến nghị như sau:

Một là, xác định rõ mục đích của hoạt động thanh tra về PCTN khu vực ngoài Nhà nước.

Với quy định như hiện nay thì dường như mục đích của hoạt động thanh tra phòng ngừa tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước chỉ thiên về nhằm phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật. Trong khi đó, phòng ngừa tham nhũng trong khu vực này là vấn đề mới, đòi hỏi sự hỗ trợ tích cực của Nhà nước để giúp các doanh nghiệp, tổ chức thực hiện đúng và qua đó góp phần bảo vệ quyền lợi của họ.

Mặt khác, hiện có không ít ý kiến băn khoăn, lo ngại về nguy cơ lạm quyền trong thanh tra, gây phiền nhiễu cho hoạt động bình thường của doanh nghiệp khu vực ngoài Nhà nước.

Do đó Dự thảo Luật cần cân nhắc bổ sung quy định, xác định rõ mục đích của hoạt động thanh tra này trước hết là nhằm giúp các tổ chức thực hiện đúng các quy định của pháp luật về PCTN, phát hiện, kiến nghị khắc phục sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, chấn chỉnh, xử lý sai phạm, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Hai là, bổ sung điều kiện để có thể tiến hành hoạt động thanh tra.

Để phù hợp với mục đích của hoạt động thanh tra nêu trên, Dự thảo Luật cần quy định bổ sung thêm điều kiện để cơ quan thanh tra có thể tiến hành thanh tra khi có yêu cầu, kiến nghị của chính các tổ chức là đối tượng thanh tra.

Mặt khác, việc quy định các tổ chức khu vực ngoài Nhà nước có trách nhiệm thi hành các biện pháp phòng ngừa tham nhũng thì có thể sẽ dẫn tới việc cá nhân tố cáo hành vi vi phạm khi các tổ chức này không chấp hành quy định. Khi đó, tổ chức sẽ có thể phải chịu sự kiểm tra theo quy định của Luật Tố cáo về giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý Nhà nước trong lĩnh vực PCTN. Do đó, để bảo đảm sự thống nhất với Luật Tố cáo nhưng hạn chế bớt các cơ chế thanh tra, kiểm tra đối với doanh nghiệp mà vẫn bảo đảm sự quản lý của Nhà nước, có thể xem xét, bổ sung điều kiện để tiến hành thanh tra các nhiệm vụ phòng ngừa tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước để đáp ứng các yêu cầu của việc giải quyết tố cáo.

Ba là, bổ sung nguyên tắc của hoạt động thanh tra về PCTN đối với khu vực ngoài Nhà nước.

Theo quy định của Luật Thanh tra, nguyên tắc của hoạt động thanh tra là: “Tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra”.

Các nguyên tắc này cũng rất phù hợp với hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN trong khu vực ngoài Nhà nước. Do đó cùng với trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra, đề nghị bổ sung quy định nguyên tắc thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN trong khu vực ngoài Nhà nước cũng được áp dụng theo quy định của pháp luật thanh tra.

Bốn là, điều chỉnh quy định về chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra về PCTN trong khu vực ngoài Nhà nước.

Dự thảo Luật cần xác định rõ hoạt động thanh tra PCTN khu vực ngoài Nhà nước là hoạt động thanh tra chuyên ngành. Bởi nếu đây là hoạt động thanh tra hành chính thì không phù hợp với quy định của Luật Thanh tra hiện hành vì đối tượng thanh tra là khu vực ngoài Nhà nước, không trực thuộc các cơ quan Nhà nước.

Do là thanh tra chuyên ngành nên cần xem xét, điều chỉnh quy định Thanh tra Chính phủ và Thanh tra tỉnh, thành phố là chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN đối với các tổ chức xã hội; có thể chuyển nhiệm vụ này giao cho cơ quan chuyên trách về PCTN thuộc Thanh tra Chính phủ hoặc thanh tra chuyên ngành nội vụ tiến hành thanh tra chuyên ngành.

Năm là, bổ sung biện pháp xử lý vi phạm phát hiện qua thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN khu vực ngoài Nhà nước.

Để bảo đảm hiệu lực của hoạt động thanh tra thì nhất thiết phải có chế tài đối với trường hợp vi phạm. Thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN là hoạt động thanh tra chuyên ngành thì hình thức chế tài phù hợp nhất là xử phạt vi phạm hành chính. Do đó đề nghị vấn đề này cũng cần được quy định cụ thể ngay trong Dự thảo Luật.

Mặt khác, để khuyến khích các doanh nghiệp chủ động hợp tác, tạo điều kiện cho hoạt động thanh tra và chấp hành các kết luận, kiến nghị qua thanh tra, đề nghị bổ sung quy định về việc doanh nghiệp, tổ chức tín dụng, tổ chức xã hội đã chủ động đề nghị cơ quan chức năng thanh tra việc thực hiện pháp luật về PCTN, tích cực hợp tác và thực hiện nghiêm các kết luận, kiến nghị qua thanh tra thì có thể được xem xét miễn hoặc giảm nhẹ hình thức xử lý trong trường hợp có vi phạm pháp luật về PCTN.

Kinh nghiệm của Hồng Kông là cơ quan chống tham nhũng (ICAC) tuy không được pháp luật trao quyền chủ động thanh tra công tác phòng ngừa tham nhũng trong khu vực tư nhưng lại có quyền tiến hành thanh tra khi đối tượng thanh tra có yêu cầu. Và thực tế là “làm không hết việc”.

Kinh nghiệm của Hồng Kông là các khuyến nghị qua thanh tra của ICAC về phòng ngừa tham nhũng trong tổ chức khu vực tư thường được tuân thủ nghiêm túc, vì qua việc tổ chức đó chủ động đề nghị và đã được ICAC tiến hành thanh tra phòng ngừa, sau đó tổ chức đó đã chấp hành nghiêm túc các khuyến nghị thì được coi là tình tiết để cơ quan này có thể xem xét giảm nhẹ mức xử phạt khi xảy ra tham nhũng. (Đoàn công tác do ông Simon Peh Yun-Lu, Chủ tịch ICAC làm Trưởng đoàn chia sẻ trong buổi hội đàm với Thanh tra Chính phủ ngày 17/7/2018 tại Hà Nội).

Cơ quan PCTN của Pháp có quyền thanh tra các tổ chức khu vực tư về công tác phòng ngừa tham nhũng và có quyền xử phạt vi phạm hành chính với mức tối đa lên tới 2 triệu EURO đối với tổ chức và 200.000 EURO đối với cá nhân. “Chúng tôi kiểm tra, xử phạt các tổ chức trong khu vực tư của chúng tôi còn hơn là để các quốc gia khác xử phạt họ”.
(Thông tin do ông Charles Duchaine, Thẩm phán, Giám đốc Cơ quan PCTN Cộng hòa Pháp chia sẻ trong buổi hội đàm với Thanh tra Chính phủ ngày 15/01/2018 tại Hà Nội).

----------

(1) Dự thảo Luật PCTN trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại Phiên họp thứ 26 ngày 10/8/2018.

(2) Điều 85 Dự thảo Luật quy định: “Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng trong công ty đại chúng, tổ chức tín dụng và tổ chức xã hội do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt điều lệ, huy động các khoản đóng góp của nhân dân để hoạt động từ thiện.

ThS Ngô Mạnh Hùng
Phó Cục trưởng Cục PCTN
Thanh tra Chính phủ