Sớm khắc phục bất cập về khung chính sách pháp luật

Nhiều văn bản, quy định còn chồng chéo

Tại Việt Nam, các quy định pháp luật về xử lý chất ô nhiễm trước khi xả thải vào nguồn nước được điều chỉnh bởi hai luật chính là Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) (sửa đổi) năm 2014 và Luật Tài nguyên nước (sửa đổi) năm 2012, cùng các văn bản pháp luật liên quan như: Luật Thủy sản, Luật Đa dạng sinh học, Pháp lệnh Khai thác và Bảo vệ các công trình thủy lợi...

Từ góc độ quản lý có thể thấy, đối với một nguồn xả thải có tiềm năng gây ô nhiễm cho nguồn nước chịu sự điều chỉnh và quản trị của các cơ quan quản lý khác nhau, theo các luật khác nhau; để thực thi thì cần hệ thống nghị định, thông tư hướng dẫn và cuối cùng là hệ thống công cụ. Các chuyên gia đánh giá, hệ thống hành chính nhiều tầng lớp, nên việc quản lý, điều chỉnh hành vi xả thải khó kiểm soát được toàn diện và triệt để. Ví như việc cấp phép xả thải được phân ra theo nguồn nước trực tiếp nhận thải (nguồn tự nhiên) và nguồn phục vụ tưới tiêu. Giấy phép xả thải vào hệ thống nước tự nhiên do ngành tài nguyên và môi trường cấp, trong khi giấy phép xả thải vào hệ thống tưới tiêu lại do ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn quản lý, gây xung đột với nguyên tắc nền tảng là hệ thống nước có sự kết nối tự nhiên theo dòng chảy và lưu vực. Vì vậy, ô nhiễm từ hệ thống thủy lợi kênh mương nội đồng dễ dàng lưu chuyển vào hệ thống sông ngòi nước mặt lớn, trong khi đó, việc cấp phép xả thải như hiện nay không gắn kết với kiểm soát ô nhiễm nước. Mặc dù có nhiều cơ quan cấp phép xả thải, nhưng về kiểm soát, giám sát ô nhiễm nước chủ yếu là trách nhiệm của ngành tài nguyên và môi trường.

Từ thực tế trên cho thấy, có rất nhiều văn bản pháp luật tham gia vào điều chỉnh hành vi xả thải. Hệ thống pháp luật còn mang nặng tính gián tiếp, thông qua nhiều “nấc” văn bản, rồi mới tới các công cụ kỹ thuật để điều chỉnh hành vi gây ô nhiễm. Các công cụ thực thi (thanh tra, cảnh sát môi trường) chồng chéo với hệ thống hành chính ở địa phương, không rõ ràng về cấp quản lý, không phân cấp được trách nhiệm, do đó hiệu lực thực thi kém.

Ông Huỳnh Công Hoài (Trường Đại học Bách khoa TP Hồ Chí Minh) đánh giá, việc thực thi pháp luật về BVMT nói chung ở Trung ương rất bài bản, nhưng tại địa phương khó thực hiện vì nhiều quy định chồng chéo. Đặc biệt, trách nhiệm người quản lý môi trường cần được quy định rõ ràng, cụ thể hơn. Các chuyên gia cũng khuyến cáo, cần phải cải cách việc cấp giấy phép xả thải để giải quyết các mâu thuẫn, xung đột; đồng thời cần có hệ thống cấp phép xả thải tập trung quốc gia với sự quản lý thống nhất, dựa vào nền tảng công nghệ, năng lực và cơ chế kiểm tra chặt chẽ, khoa học; tránh tình trạng quản lý theo kiểu hành chính và sự tham gia còn nặng về hình thức của các bộ, ngành.

Bất cập trong giám sát, xử phạt

Hiện nay, đối với các vi phạm quy định về BVMT nói chung, hệ thống pháp luật nước ta quy định 2 mức xử lý, bao gồm xử phạt hành chính và xử lý hình sự. Tuy nhiên, trong Luật BVMT, Luật Tài nguyên nước và các nghị định hướng dẫn chi tiết các luật này, hành vi bị xử lý đều được thiết kế dưới dạng liệt kê và chưa bảo đảm tính thống nhất giữa văn bản luật và nghị định hướng dẫn, gây khó khăn cho việc theo dõi, thực thi.

Trên thực tế, xử lý vi phạm hành chính với hành vi gây ô nhiễm nước cũng còn không ít bất cập, chưa đủ sức răn đe. Ví như vụ việc Công ty Cổ phần TNHH Vedan Việt Nam, có trụ sở tại Đồng Nai, xả thải trực tiếp xuống sông Thị Vải (tháng 10-2008) bị xử phạt hành chính 267 triệu đồng, trong khi phí BVMT truy thu với lượng nước thải đã xả trái phép là 127 tỷ đồng; buộc công ty phải đầu tư hàng chục triệu USD để nâng cấp công nghệ, bảo đảm nước thải đạt quy chuẩn môi trường. Như vậy, số tiền truy thu và yêu cầu khắc phục hậu quả cao hơn nhiều so với mức xử phạt vi phạm hành chính, trong khi tỷ lệ các vụ việc bị xử lý hình sự về môi trường ở nước ta hiện còn ở mức thấp do những hạn chế của các quy định về tội phạm môi trường; do việc định lượng hậu quả của các hành vi tội phạm môi trường khá khó khăn và thiếu cơ sở chắc chắn. Thiệt hại về môi trường nhiều khi khó có thể tính toán chính xác, do hậu quả gây ra liên quan đến nhiều đối tượng, ở nhiều thời điểm khác nhau; khả năng phục hồi của môi trường cũng không dễ xác định...

Theo ông Nghiêm Xuân Bạch, nguyên Phó vụ trưởng Vụ Khoa học, Công nghệ và Môi trường (Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội), Luật BVMT năm 2014 là luật khung với khoảng 38 văn bản dưới luật, nhưng thực thi chưa hiệu quả. Nghị quyết 48 của Bộ Chính trị, khóa IX, đã đề ra Chiến lược xây dựng, phát triển pháp luật Việt Nam với tiêu chí: Nâng cao chất lượng, hiệu quả và tính khả thi của pháp luật; hạn chế tối đa các văn bản dưới luật, để luật sớm đi vào thực hiện một cách nghiêm túc. Do vậy, rất cần sớm có luật chuyên sâu về kiểm soát ô nhiễm nước, nhằm giúp các đối tượng chịu sự điều chỉnh không phải tìm hiểu và áp dụng quá nhiều văn bản pháp luật liên quan; đồng thời các cơ quan quản lý môi trường cũng thuận lợi hơn trong công tác quản lý; tránh chồng chéo và thiếu sự hợp tác chặt chẽ giữa các bộ, ngành, địa phương. Đặc biệt, không chấp nhận kiểu chỉ coi trọng tăng trưởng kinh tế bằng mọi giá, mà không tính toán kỹ đến hậu quả về môi trường.

MINH MẠNH-ĐẶNG PHƯƠNG