Phát triển bền vững: Quản lý nước hướng đến mục tiêu phát triển bền vững

1. Vấn đề đặt ra trong quản lý bền vững tài nguyên nước

Từ những thách thức phải đối mặt trong quản lý nguồn nước có thể nhận thấy, rủi ro đang gia tăng cùng với BĐKH và cơ sở hạ tầng về nước dễ bị tổn thương. Mặt khác, biện pháp thể chế ứng phó với rủi ro gia tăng thiếu đồng bộ hoặc chồng chéo cùng với năng lực quản lý và nguồn lực hạn chế đang là cản trở cho việc quản lý rủi ro. Các nhà nghiên cứu cho rằng, quản lý rủi ro thiên tai và khả năng thích ứng với BĐKH là vấn đề cốt lõi để phát triển bền vững.

Là một trong những nước dễ bị tổn thương nhất trước rủi ro ở khu vực Đông Á - Thái Bình Dương, Việt Nam thường xuyên gánh chịu hậu quả của bão, lũ lụt, hạn hán, sạt lở đất và bờ biển dọc theo chiều dài dất nước. Ngân hàng Thế giới xếp Việt Nam vào nhóm nước hàng dầu chịu rủi ro cao nhất bởi nước biển dâng. Những hiện tượng xảy ra gần đây còn cho thấy, gia tăng biến động chu trình nước trong khi cơ sở hạ tầng không đầy đủ, bị xuống cấp đã làm nghiêm trọng thêm nguy cơ rủi ro cả về lũ lụt và hạn hán. Thực tế này làm giảm khả năng ứng phó với sự thay đổi về lượng mưa và dòng chảy trên các con sông. Lũ lụt, bão tố và hạn hán đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến sinh kế và tài sản của người dân, khiến nhiều hộ gia đình bị ảnh hưởng khó hồi phục, đăc biệt là nhóm người nghèo khả năng thích ứng thấp, dễ bị tổn thương (W.B 2019-2).

Những năm gần đây, Việt Nam đã đầu tư nhiều vào cơ sở hạ tầng đập nước, thủy lợi và giao thông thủy để đảm bảo an ninh nguồn nước và nhu cầu đời sống. Tuy nhiên, sự căng thẳng về hạ tầng vẫn ngày một gia tăng. Những hồ chứa nước được xây dựng vào những năm 1960-1980 đã bị xuống cấp, kết hợp với quy trình vận hành thiếu phối hợp đã làm trầm trọng thêm nguy cơ thiếu an toàn đối với con người và an ninh kinh tế. Hiện tượng vỡ đập xảy ra nhiều năm đã gây mất mát đáng kể cả về tính mạng con người và tổn thất kinh tế.

Cùng với những rủi ro do cơ sở hạ tầng về nước yếu kém, vấn đề thể chế ứng phó với rủi ro cũng còn nhiều bất cập. Theo các nhà phân tích, phương pháp tiếp cận theo ngành và tổ chức thực hiện phân tán đã làm yếu đi khả năng quản lý rủi ro. Cho dù đầu tư đáng kể cho quản lý rủi ro thiên tai, song vẫn còn khoảng trống đáng kể về năng lực của nhà nước và cộng đồng trong quản lý rủi ro và tác động của chúng...

Do thiếu biện pháp quản lý rủi ro hiệu quả, mức thiệt hại kinh tế liên quan đến nước trung bình trong 20 năm qua đã lên tới 1,5% GDP/năm và được dự báo khoảng 3% vào năm 2050 , thậm chí lên tới 7% trong năm 2100. Từ diễn biến phức tạp của BĐKH và hoạt động con người, tổn thất nông nghiệp được dự báo rất lớn. Dưới tác động của nước biển dâng và sụt lun đất, tổng sản lượng lúa gạo của Việt Nam sẽ giảm từ 5,15% đến 11,01% trong giai đoạn từ 2012 đến 2035 (W.B 2019-2 tr 63)

Những rủi ro về nguồn nước càng trở nên trầm trọng hơn do hoạt động phát triển từ phía thượng nguồn của những con sông xuyên biên giới quốc gia. Những đập ngăn nước ảnh hưởng đến mô hình dòng chảy, làm gia tăng tần suất các hiện tượng dòng chảy cực đoan khó dự báo, gây xâm nhập mặn và đe dọa sản xuất nông nghiệp ở phía hạ nguồn.

Quản lý rủi ro là chức năng quan trọng của quản lý nguồn nước. Từ những vấn đề đặt ra, cam kết dài hạn về quản lý tổng hợp tài nguyên nước và quy hoạch sử dụng trong phạm vi lưu vực sông được coi là mấu chốt.trong quản lý rủi ro. Để quản lý hiệu quả cần có cách tiếp cận toàn diện để thể chế hóa quy hoạch và giải quyết những tổn thương cụ thể của từng khu vực

2. Hiện trạng quản lý ngành nước và khuyến nghị của các nhà nghiên cứu và quản lý

Ở Việt Nam khung thể chế và quản trị về tài nguyên nước đã được xây dựng từ trên 20 năm trước. Năm 1998, Luật Tài nguyên nước được ban hành Luật này đã quy định những chính sách cơ bản để đạt được cách tiếp cận tổng thể về tài nguyên nước. Các chính sách được cụ thể hóa trong nhiều Nghị định và thông tư hướng dẫn thực hiện.

Nhằm tăng cường cách tiếp cận tổng hợp và giao trách nhiệm quản lý với sự thống nhất quản lý về tài nguyên nước. Năm 2012, Luật Tài nguyên nước 1998 đã được bổ sung sửa đổi. Theo đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TNMT) là Bộ quản lý nhà nước thống nhất những nội dung bao gồm: Quy định về điều tra cơ bản, chiến lược và quy hoạch tài nguyên nước; Quy định về bảo vệ và phát triển bền vững chất lượng và số lượng tài nguyên nước; Quy định về phân bổ và sử dụng nước; Quy định các công cụ kinh tế trong quản lý tài nguyên nước ở cấp Trung ương và địa phương. Theo cách tiếp cận quản lý tổng hợp và tách quản lý tài nguyên nước riêng đối với từng đối tượng sử dụng Bộ TNMT chịu trách nhiệm quản lý chung, còn các Bộ khác chịu trách nhiệm trong các ngành sử dụng nước.

Với cơ chế hiện hành, trách nhiệm đối với nguồn nước được chia theo các bộ ngành và các sở địa phương. Trong phạm vi cả nước có 4 Bộ chịu trách nhiệm về nguồn nướC, đó là Bộ TNMT, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Bộ NNPTNT), Bộ Công Thương (Bộ CT) và Bộ Xây Dựng (BỘ XD).. Ngoài ra các Bộ GTVT, Bộ KHCN, Bộ Y tế, Bộ Tài chính (Bộ TC) và bộ Kế hoạch và đầu tư (Bộ KHDDT), cũng có trách nhiệm thúc đảy, hướng dẫn, kiểm tra, cung cấp tài chính và tổng hợp trình Thủ tướng phê duyệt..Vai trò của (Bộ NNPTNT) trong ngành nước đã được quy định trong một số Luật, Nghị định, các văn bản có liên quan và gần đây là Luật Thủy lợi 2017, quy định trách nhiệm của Bộ NNPTNT về Thủy lợi và các lĩnh vực có liên quan.

Theo cơ chế quản lý hiện hành nhiều trách nhiệm quản lý tài nguyên nước và dịch vụ tại các Tỉnh đã được phân cấp cho chính quyền địa phương với mức độ ủy quyền rất cao (chi tiêu địa phương chiếm hơn 70% tổng đầu tư công, trên 70% ngân sách thủy lợi do UBND các Tỉnh quản lý chứ không phai Bộ NNPTNT). Đối với những công trình dự án lớn thuộc phạm vi nhiều Tỉnh, các Bộ chuyên ngành sẽ trực tiếp quản lý.

Với cơ chế hiện hành, để các bên lợi ích ở cấp ngành và địa phương cùng làm việc là thách thức lớn trong sự phối hợp cả về chiều dọc lẫn chiều ngang. Theo phân tích của W.B, muốn giảm căng thẳng về nước trong một lưu vực sông, cần tới 24 biện pháp từ 7 Bộ, 6 Hội đồng Tỉnh, Thành phố; nhiều công ty thủy lợi và hàng triệu cư dân (W.B 2019-2 tr.75). Cơ chế phân cấp, phân quyền trong lập quy hoạch liên quan đến tài nguyên nước dẫn đến các bộ ngành, địa phương đều xây dựng quy hoạch phát triển theo yêu cầu tự đặt ra, dễ dẫn đến xung đột trong khai thác sử dụng nước làm gia tăng nguy cơ thiếu nước và ô nhiễm môi trường.

Theo các nhà phân tích, quản trị tài nguyên nước ở Việt Nam đã được cải thiện song vẫn phải đối mặt với nhiều thách thức. Các hạn chế quan trọng đang làm giảm hiệu quả quản lý tập trung vào hoạt động giám sát, điều phối và thực thi chính sách. Dễ dàng nhận thấy, không thể giám sát trên cơ sở không thể đo lường được yếu tố cần giám sát; Các chức năng điều phối khó tiến hành khi chưa kết hợp được các cấp ngành và địa phương có liên quan. Trong thưc thi chính sách, do năng lực thể chế còn bất cập, khó có thể khuyến khích hợp tác giữa các tổ chức có liên quan.(World Bank Group 2019)

Từ góc nhìn Ngân hàng Thế giới hướng tới một hệ thống nước có tính thích ứng .sạch và an toàn trong phát triển bền vững ở Việt Nam, nhóm chyên gia về nước đã đưa ra những khuyến nghị tập trung vào: Nâng cao thể chế quản lý, Quản lý nước ở quy mô lưu vực sông; Tăng giá trị dùng nước trong nông nghiệp; Ưu tiên chính sách nhăm giảm mức độ tác động ô nhiễm; nâng cao khả năng quản lý rủi ro; Phát triển và mở rộng nguồn tài chính; Tăng cường an ninh nguồn nước.(World Bank Group 2019) ..

Để nâng cao thể chế quản lý tài nguyên nước, trước hết cần nâng cao hơn nữa khung pháp lý nhằm quản lý có hiệu lực và hiệu quả; tăng cường thực thi pháp luật, đặc biệt là các quy định liên quan đến xả thải, đảm bảo tuân thủ nghiêm túc quy định quản lý về môi trường. Cùng với thể chế, năng lực con người và khả năng tài chinh là yêu cầu cần phải tăng cường để thực hiện các biện pháp chính sách quan trọng. Ngoài ra, cũng cần nâng cao ý thức tham gia của các tổ chức xã hội dân sự.

Quản trị toàn diện tài nguyên nước ở Việt Nam, cần được tiến hành theo quy mô lưu vực sông. Tích hợp các chức năng thông qua tăng cường quản lý lưu vực sông nhằm giải quyết các vấn đề liên ngành và liên lĩnh vực. Thông qua kinh nghiệm của các địa phương trong quản lý lưu vực sông như Sesan-Srepok, Mê kông… và từ thực tiễn diễn ra của nhiều nước trên thế giới, việc quản lý ở quy mô lưu vực sông sẽ tạo thuận lợi cho việc thu thập và tiếp cận dữ liệu nước có chất lượng cao và kịp thời. Từ bài học kinh nghiệm rút ra trên thế giới, nhóm nghiên cứu tài nguyên nước của W.B cho rằng, thông tin tốt thu nhận được sẽ thúc đẩy quản lý tốt hơn. Theo đó, tập hợp các dữ liệu về nước vào một hệ thống thông tin quốc gia đủ mạnh, sẽ tạo thuận lợi cho việc tiếp cận thông tin minh bạch trong xây dựng và hoạch định chính sách quản lý.

Đối với việc gia tăng giá trị dùng nước trong nông nghiệp, khuyến nghị của các nhà nghiên cứu tập trung vào: Đẩy nhanh việc thực hiện kế hoạch tái cơ cấu ngành nông nghiệp và xây dựng luật Thủy lợi mới, nhằm tích hợp quản lý nước trong nông nghiệp theo khung quy hoạch và quản lý lưu vực sông. Trên cơ sở đó, gắn phân bổ nguồn lực công trong nông nghiệp với các mục tiêu chính sách trên phạm vi lưu vực sông.

Hướng tới giảm mức độ tác động nghiêm trọng của ô nhiễm môi trường nước, các nhà phân tích khuyến nghị: Ưu tiên chính sách đầu tư vào thu gom, xử lý và tái sử dụng nước thải, phải coi đây như một cơ hội kinh doanh; Tăng cường biện pháp khuyến khích nhằm làm giảm ô nhiễm trong công nghiệp và nông nghiệp đồng thời tiến hành thử nghiệm cách tiếp cận đổi mới trong kiểm soát ô nhiễm nước đã được vận dụng ở nhiều nước phát triển.

Để nâng cao năng lực quản lý rủi ro, ứng phó với thiên tai và tăng cường khả năng chống chịu, các nhà phân tích khuyến nghị cần áp dụng cách tiếp cận theo giai đoạn, để giải quyết nhu cầu cấp thiết trong quản lý rủi ro và tăng cường khả năng chống chịu với các loại hình rủi ro dài hạn ở các lĩnh vực quan trọng. Trên cơ sở này, thực hiện tiếp cận tích hợp đối với quản lý rủi ro thiên tai và tăng cường khả năng chống chịu. Ngoài ra, xây dựng chiến lược tài chính toàn diện ứng phó với rủi ro thiên tai cũng là việc làm cần thiết.

Xuất phát từ nguồn tài chính cho phát triển nguồn nước thiếu hụt nhiều so với yêu cầu (nhu cầu ước tính khoảng 2,7 tỷ USD/năm, các nguồn thực tế chỉ đạt 1 tỷ USD với 90% là nguồn nhà nước), khuyến nghị của các nhà phân tích đã tập trung vào xây dựng chiến lược tài chính mới cho ngành nhằm thu hút nguồn vốn tư nhân thông qua cải cách biện pháp khuyến khích, gắn hành vi với mục tiêu chính sách tài khóa. Theo đó, cần nhân rộng mô hình đầu tư Công Tư (PPP) cho mọi lĩnh vực trong ngành nước.

Nhằm tăng cường an ninh nguồn nước cho các khu vực dân cư, Cần tích hợp an ninh cho khu vực dân cư trong các quy hoạch không gian rộng; hoàn thiện việc cung cấp dịch vụ nước cho mọi người dân./.

TS. Lê Thành Ý