Pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị

PGS. TS. Doãn Hồng Nhung (Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội) và Tống Thị Hà Giang (Công ty Luật TNHH Vietlink)

TÓM TẮT:

Trong lĩnh vực đất đai, pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất bao gồm những quy định liên quan đến cơ chế bồi thường, hỗ trợ, nguyên tắc, thủ tục, điều kiện, nội dung, phương thức, cũng như việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của người nông dân khi bị thu hồi đất. Bài viết phân tích thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân và nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị.

Từ khóa: Luật Đất đai, bảo vệ quyền của nông dân, nông dân bị thu hồi đất, pháp luật.

1. Đặt vấn đề

Quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để xây dựng khu đô thị là một việc làm rất cần thiết. Việc thu thồi đất đã tác động lớn đến người nông dân. Người nông dân là lực lượng xã hội chịu thiệt thòi nếu phúc lợi tạo ra từ công nghiệp hóa không được bù đắp thỏa đáng cho họ một cách công bằng. Khi lợi ích giữa Nhà nước, các chủ đầu tư và người nông dân bị thu hồi đất không được phân bổ hợp lý, dẫn tới phát sinh nhiều khiếu kiện của người dân về tài chính, mức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Hệ quả là gây ảnh hưởng đến nguồn sinh kế và quyền lợi của người nông dân. Vì những lợi ích trước mắt của việc xây dựng khu đô thị đã tạo bộ mặt mới cho nông thôn, cho đất nước mà nhiều dự án thực hiện chưa hiệu quả, lãng phí quỹ đất, cản trở sản xuất nông nghiệp tập trung. Xây dựng khu đô thị để phát triển kinh tế đất nước là cần thiết, song vấn đề đảm bảo an ninh lương thực và đảm bảo sinh kế của người nông dân là vấn đề cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.

2. Khái niệm và vai trò của pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị

Trong lĩnh vực đất đai, pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất bao gồm những quy định liên quan đến cơ chế bồi thường, hỗ trợ, nguyên tắc, thủ tục, điều kiện, nội dung, phương thức cũng như việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của người nông dân khi bị thu hồi đất. Có thể nói, vai trò của pháp luật trong bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất được thể hiện ở 5 phương diện sau:

Một là, pháp luật điều chỉnh hài hòa các quan hệ xã hội giữa Nhà nước, người nông dân và nhà đầu tư. Người nông dân luôn là người phải chịu quản lý và chịu sự phán quyết nên họ luôn ở vị thế bất lợi. Địa vị pháp lý trong quan hệ này không bình đẳng. Trong khi đó, người nông dân không có phương tiện bảo vệ nào khác ngoài sử dụng pháp luật để tự bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình. Nhà nước lúc này đóng vai trò cầu nối giữa người nông dân và chủ đầu tư nhằm đảm bảo việc thực hiện lợi ích của Nhà nước, chủ đầu tư và không làm ảnh hưởng xấu đến quyền lợi của người nông dân bị thu hồi đất.

Hai là, pháp luật bảo vệ quyền tài sản của người nông dân bị thu hồi đất, đất bị thu hồi được quản lý và kiểm soát chặt chẽ; hướng đến mục đích bảo đảm việc khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn lợi có được từ đất.

Ba là, pháp luật bảo đảm lợi ích của người nông dân, vấn đề bồi thường được thỏa đáng và hài hòa lợi ích giữa các bên sẽ góp phần trật tự xã hội ổn định.

Bốn là, người nông dân có thể dễ dàng nắm bắt quyền và nghĩa vụ của mình; dễ dàng giám sát, theo dõi hành vi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Năm là, pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân đóng góp vai trò giáo dục mạnh mẽ, góp phần hình thành văn hóa pháp lý, giúp cho mọi người biết sống và làm việc theo hiến pháp và pháp luật, biết cách tự bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình và tôn trọng quyền lợi ích của mọi người trong xã hội.

3. Thực trạng pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị

Pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình Nhà nước thu hồi đất để xây dựng khu đô thị nhằm bảo vệ quyền lợi cho người nông dân bị thu hồi đất.

Thực tế quan sát trong thời gian qua cho thấy, những địa phương có tốc độ đô thị hóa nhanh chóng thì vấn đề thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng khu đô thị gặp nhiều trở ngại và vướng mắc, gặp phải sự phản đối quyết liệt của người dân về chính sách bồi thường, hỗ trợ cho người nông dân, khiến việc thu hồi đất bị trì trệ, kéo dài, nhiều dự án thu hồi đất bị bỏ hoang, gây lãng phí quỹ đất, ảnh hưởng đến sinh kế của người dân.

Trước đây, giai đoạn Luật Đất đai năm 2003 thi hành trên cả nước, việc áp dụng pháp luật vào thực tiễn gặp nhiều khó khăn. Cụ thể là:

Năm 2004 có chủ trương thu hồi đất thực hiện dự án xây dựng Khu đô thị Thương mại - du lịch Văn Giang - Ecopark. Từ đó đến nay, nhiều người dân bị thu hồi đất để thực hiện dự án này vẫn mang đơn đi khiếu kiện khắp nơi. Đa số người dân đồng tình với chủ trương đô thị hóa Văn Giang, nhưng khiếu nại của người nông dân vẫn kéo dài, bởi những bất bình về chính sách bồi thường chưa thỏa đáng, nguồn sinh kế bị mất và cuộc sống của người nông dân bị đảo lộn. Thời điểm ban đầu, dự án chỉ bồi thường cho người dân là 42.000 đồng/m2, sau đó giá đất được nâng hơn 100.000 đồng/m2, trong khi tại khu đô thị Ecopark, giá bán mỗi m2 đất khoảng 19-22 triệu đồng. Người nông dân các xã bị thu hồi đất hiện nay đang phải đi thuê đất tại các xã khác, nhưng gặp phải những tình trạng trộm cắp, gây khó khăn cản trở của những đối tượng lưu manh; trong khi với số tiền bồi thường họ nhận được không đủ tiền thuê đất canh tác sau 2 năm[6]. Tuy Nhà nước đã có kế hoạch tăng cường vận động nhằm tạo đồng thuận và phương án hỗ trợ cho người dân địa phương nhưng vẫn chưa đáp ứng nguyện vọng của người nông dân.

Có những vụ việc kéo dài, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người nông dân như: Dự án Khu đô thị Đại học Quốc tế được quy hoạch từ hơn 10 năm trước nhưng đến nay vẫn chỉ là những bãi đất cỏ mọc hoang. Tình trạng chậm tiến độ của dự án đã khiến gần 100 hộ dân ở đây phải “dở khóc, dở cười” vì đi không được, ở không xong. Cuối năm 2008, những hộ dân canh tác, sinh sống tại khu đất này nhận được thông báo phải giữ nguyên hiện trạng đang sử dụng, không được xây dựng và đầu tư mở rộng, không được trồng mới các loại cây ngắn ngày vì trong năm 2009 sẽ tiến hành bồi thường, thu hồi đất. Mặc dù chủ đầu tư đã phối hợp với chính quyền địa phương thực hiện xong các thủ tục đo đạc, kiểm kê đất từ năm 2010 nhưng mãi đến năm 2013, cơ quan chức năng mới có thư mời những người dân có đất trong quy hoạch bị thu hồi ở đây lên nhận tiền bồi thường. Điều đáng nói là sau khi gửi thư mời cho người dân, các cấp lãnh đạo lại ngay lập tức thông báo hủy bỏ việc bồi thường này. Không chỉ vậy, từ năm 2013 đến nay, chủ đầu tư “bặt vô âm tín” và dự án thì vẫn "treo”. Khó khăn ngày càng chồng chất khi họ có đất nhưng không thể sử dụng cũng không thể bán. Ngoài ra, người dân ở đây cũng không có nước sạch để sử dụng. Bởi lẽ, nước trong "khu đô thị" này bị nhiễm phèn nghiêm trọng [2].

Qua những vụ việc thực tế trên, nhận thấy, việc thu hồi đất để xây dựng khu đô thị trong thời gian qua đã bộc lộ một số hạn chế, yếu kém cơ bản như sau:

Thứ nhất, người dân phải thụ động tiếp nhận quyết định thu hồi đất, không được bàn thảo, không được tham gia vào quá trình ra quyết định thu hồi đất. Giữa cơ quan nhà nước và người nông dân bị thu hồi đất không tìm được tiếng nói chung.

Thứ hai, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người nông dân bị thu hồi đất chưa thỏa đáng khiến cho người bị thu hồi đất còn nhiều bức xúc.

Thứ ba, tình trạng dự án “treo” vẫn chưa được khắc phục triệt để. Do các quy định pháp luật có những nội dung chưa phù hợp và thiếu thực tế khiến cho dự án không được triển khai. Việc này không chỉ xảy ra ở Văn Giang, Dự án xây dựng khu đô thi Quốc tế mà còn xảy ra ở nhiều địa phương khác. Quá trình quy hoạch chuyển đổi mục đích sử dụng đất cũng như thẩm định các phương án sử dụng đất, phương án bồi thường chưa thực sự khoa học, thiếu sự tham gia đầy đủ của các ngành, các tổ chức có liên quan hoặc đại diện cho quyền lợi của người dân.

Thứ tư, giải quyết việc làm cho người nông dân bị thu hồi đất vẫn còn nhiều tồn tại. Có tới 67% số lao động nông nghiệp bị thu hồi đất vẫn giữ nguyên nghề sản xuất nông nghiệp; 13% chuyển sang nghề mới và khoảng 20% không có việc làm hoặc có việc làm nhưng không ổn định [5]. Vì thế, khả năng chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm hoặc tự tạo việc làm tốt hơn đối với nhóm lao động này là rất khó khăn, nhất là nhóm lao động lớn tuổi. Sự phối hợp giữa cơ quan nhà nước và địa phương trong đào tạo chuyển đổi việc làm cho người nông dân chưa chặt chẽ; dẫn tới người nông dân còn ngần ngại với việc học nghề mới, khó khăn trong việc tiếp nhận công nghệ hiện đại.

Thứ năm, nhận thức pháp luật của cán bộ quản lý đất đai còn yếu kém, một số cán bộ chưa được đào tạo nghiệp vụ, áp dụng đúng với văn bản pháp luật hiện hành; việc tiếp thu ý kiến của người dân bị thu hồi đất chưa được thực hiện nghiêm túc, chưa giải thích được những vướng mắc của người dân.

Thứ sáu, quá trình xây dựng khu đô thị tại nông thôn gây nên tình trạng ô nhiễm môi trường trầm trọng. Một số nơi bị ô nhiễm nặng đã ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của nhân dân, xuất hiện những làng ung thư ngày một nhiều. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có các quy định bảo vệ quyền lợi của người nông dân bị ảnh hưởng trong quá trình thu hồi đất.

4. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân và nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị 4.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị

Thứ nhất, hoàn thiện quy định về thu hồi đất và trình tự thủ tục thu hồi đất để xây dựng khu đô thị.

Thời hạn thông báo thu hồi đất như quy định tại Khoản 1 Điều 67 Luật Đất đai năm 2013 là chưa phù hợp mà nên sửa đổi theo hướng phù hợp với hiện trạng từng địa phương và phải phù hợp với thời kỳ thu hoạch.

Mục đích thu hồi, trình tự thu hồi đất để xây dựng khu đô thị và thu hồi vì mục đích quốc phòng, an ninh là khác nhau; vậy nên phương thức và trình tự thủ tục cần thiết phải quy định khác nhau. Quy định này nhằm tránh gây thất thoát, lãng phí quỹ đất và thiệt thòi của người nông dân bị thu hồi đất.

Thứ hai, hoàn thiện quy định về khung giá đất.

Hoàn thiện cơ chế về định giá đất để xác định chính xác được giá thực tế trên thị trường. Cần cắt giảm bớt các trường hợp cơ quan nhà nước trực tiếp quyết định giá đất, nên khuyến khích sự thỏa thuận giữa các bên. Định giá đất là hoạt động mang tính nghề nghiệp, bởi vậy giao thẩm quyền cho cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân như quy định tại Khoản 1 Điều 144 Luật Đất đai năm 2013 là không hợp lý bởi làm tăng tính độc quyền quyết định đất đai ở địa phương, tăng khả năng tham nhũng trong quản lý đất đai. Pháp luật nên quy định thẩm quyền định giá đất khi Nhà nước thu hồi đất thuộc về một cơ quan, tổ chức độc lập chuyên hoạt động ở lĩnh vực định giá đất.

Thứ ba, hoàn thiện quy định về chính sách bồi thường, hỗ trợ để đảm bảo ổn định cuộc sống cho người nông dân bị thu hồi đất

Việc bồi thường bằng tiền mặt một lần chỉ giải quyết được quyền lợi trước mắt, có thể coi là xóa đói giảm nghèo ngay cho người nông dân. Nhưng đây không phải là giải pháp tối ưu nếu người nông dân không làm chủ được tài chính, tiêu xài phung phí, thì sẽ không đáp ứng cuộc sống, dẫn đến nghèo đói.

Cần đổi mới và đa dạng hóa các hình thức bồi thường trên cơ sở nâng cao sự đồng thuận. Để tránh sự bất bình đẳng, phần chênh lệch giá đất khi chuyển mục đích sử dụng đất cần được san sẻ cho người dân bị thu hồi đất để đảm bảo quyền lợi cho họ. Cần thiết phải pháp điển hóa hình thức bồi thường thiệt hại xảy ra thực tế; những thiệt hại về vật chất hay phi vật chất nhưng tính được mức độ thiệt hại như thiệt hại môi trường, sức khỏe, tinh thần của người nông dân bị thu hồi đất.

Thứ tư, khắc phục những khó khăn trong việc xác định nguồn gốc đất dẫn đến sự khó khăn trong việc xác định điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân.

Thứ năm, nhanh chóng ổn định cuộc sống và giải quyết việc làm cho người dân bị thu hồi đất.

Nhà nước cần tiến hành nhiều chính sách hỗ trợ chuyển đổi ngành nghề, đào tạo nghề mới, chính sách vay vốn tín dụng, chính sách hỗ trợ sản xuất, hỗ trợ đóng bảo hiểm… cho hộ nông dân nghèo. Nên quan tâm nhiều hơn đến hệ thống đào tạo nghề để đào tạo cho người nông dân bị thu hồi đất; từ trường lớp, đội ngũ giáo viên, lĩnh vực đào tạo cho phù hợp với văn hóa từng địa phương. Mô hình làng nghề truyền thống cũng rất tốt và phù hợp với phong tục tập quán nước ta. Những lao động độ tuổi 50 trở lên khó có khả năng chuyển đổi nghề nghiệp thì nên dành phần đất sát với khu quy hoạch xây dựng khu đô thị để họ có thể xây dựng mô hình kinh doanh, dịch vụ nhỏ lẻ như buôn bán, xây nhà trọ cho thuê…

4.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị

Thứ nhất, đẩy mạnh công tác tuyên truyền vận động, tạo sự đồng thuận của nhân dân trong công tác thu hồi đất để xây dựng khu đô thị. Tuyên truyền pháp luật để người nông dân hiểu và làm theo pháp luật; tăng cường công tác giáo dục và đào tạo tại nông thôn, để thế hệ trẻ có trình độ tri thức và văn hóa sống lành mạnh.

Thứ hai, công khai, minh bạch trong quá trình thực thi pháp luật về bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị.

Việc công khai, minh bạch thông tin cần được thực hiện ở 2 nội dung:

Một là, công khai, minh bạch trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất địa phương thông qua việc công bố, niêm yết trên phương tiện thông tin đại chúng để người dân có thể nắm bắt và theo dõi.

Hai là, công khai minh bạch về tài chính và dự án đầu tư.

Thứ ba, nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật đất đai, phẩm chất đạo đức và kỹ năng nghề nghiệp cho đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước trong quản lý đất đai.

Thứ tư, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong quá trình thực thi pháp luật về thu hồi đất và cơ chế bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người nông dân bị thu hồi đất để xây dựng khu đô thị.

Việc kiểm tra, giám sát thể hiện qua một số nội dung sau:

Một là, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý đất đai nhằm phát hiện và chấn chỉnh kịp thời những hành vi sai phạm, yếu kém, xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm. Đồng thời, tìm ra những thiếu sót, bất cập giữa các quy định pháp luật và thực tiễn trong quá trình thực thi để kịp thời sửa chữa, bổ sung hoặc thay thế các quy định chưa phù hợp với thực tiễn.

Hai là, việc thanh tra giám sát thông qua hội đồng nhân dân các cấp, mặt trận tổ quốc tại địa phương và người dân; góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong quá trình thi hành công vụ; giúp cơ quan có thẩm quyền nhanh chóng nắm bắt thông tin, đảm bảo tính chính xác và khách quan.

Ba là, tăng cường công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, tổ chức quản lý và thu hồi đất của người nông dân, góp phần xử lý kịp thời những khuất tất, vi phạm pháp luật trong quá trình thu hồi và giải phóng mặt bằng; hạn chế tối đa các khiếu nại, tố cáo của người dân.

Để khắc phục những hạn chế, những điểm còn tồn tại trong việc bảo vệ quyền của người nông dân bị thu hồi đất cần có phương hướng hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đối với các công cụ kinh tế, bảo vệ quyền lợi nông dân, thúc đẩy chuyển dịch đất đai, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

Doãn Hồng Nhung,” Phương hướng hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đối với các công cụ kinh tế, bảo vệ quyền lợi nông dân, thúc đẩy chuyển dịch đất đai, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững”, Mã KX.01.05/16-20, Hội thảo - Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương.
Dantri.com.vn, “Chết đứng" trong dự án treo: Sống trong khu đô thị tỷ đô, ra quốc lộ phải đi bằng… ghe”, https://dantri.com.vn/kinh-doanh/chet-dung-trong-du-an-treo-song-trong-khu-do-thi-ty-do-ra-quoc-lo-phai-di-bang-ghe-20160915113500933.htm, 25/07/2019.
Quốc hội (2013), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội;
Quốc hội (2013), Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ban hành ngày 29/11/2013, Hà Nội.
Trung tâm thông tin và dự báo kinh tế xã hội quốc gia (2007), “Tình hình thu hồi đất của nông dân để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa và các giải pháp phát triển, http://www.ncif.gov.vn/Pages/NewsDetail.aspx?newid=7986, 08/08/2019, 10:00:00.
Vov.vn, Bất cập thu hồi đất: Nông dân thành “thầy kiện”, https://vov.vn/kinh-te/dia-oc/bat-cap-thu-hoi-dat-nong-dan-thanh-thay-kien-804898.vov,30/6/2019, 20:05:30.

REGULATIONS ON PROTECTING THE RIGHT OF FAMERS WHO HAVE ACQUIRED LAND DURING THE URBANIZATION PROCESS

Assoc.Prof.Ph.D DOAN HONG NHUNG

School of Law, Vietnam National University - Hanoi

TONG THI HA GIANG

Vietlink Law Co.,Ltd.

ABSTRACT:

In the land management field, regulations on protecting the right of famers who have acquired land include provisions for compensation mechanisms, support, principles, procedures, conditions, contents, methods and the settlement of famers’ complaints related to land acquisition. This paper analyzes the current situation and proposes solutions to improve regulations on protecting the rights of farmers who have acquired land during the urbanization process.

Keywords: Laws on Land, protecting the rights of farmers, farmers who have recovered lands, law.

Những thuận lợi và khó khăn trong tư vấn xác định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất