Phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy giữa Trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương

Người dân đến giao dịch tại Trung tâm hành chính công thành phố Huế - Nguồn: baotintuc.vn

Những kết quả đạt được

Đối với thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật hiện hành quy định về thẩm quyền của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) liên quan đến việc thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy nhà nước có: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014; Luật Tổ chức Tòa án năm 2014; Luật Tổ chức Viện kiểm sát năm 2014; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015; Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự; Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, ngày 04-4-2014, của Chính phủ, quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị định số 37/2014/NĐ-CP, ngày 05-5-2014, của Chính phủ, quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, ngày 30-6-2004, của Chính phủ, về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP, ngày 21-3-2016, của Chính phủ, về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị quyết số 56/2017/QH14, ngày 24-11-2017, của Quốc hội, về việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Ngoài ra, thẩm quyền của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý tổ chức bộ máy nhà nước được phân cấp tại các nghị định về cơ chế phân cấp đặc thù đối với các thành phố trực thuộc trung ương, như Nghị định số 93/2001/NĐ-CP, ngày 12-12-2001, của Chính phủ, về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho Thành phố Hồ Chí Minh; Nghị quyết số 54/2017/QH14, ngày 24-11-2017, của Quốc hội, về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh.

Thứ nhất, đối với tổ chức bộ máy lập pháp.

Phân cấp thẩm quyền trong việc thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy lập pháp là việc cơ quan nhà nước trung ương chuyển giao một phần hoặc nhiều thẩm quyền trong việc quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan lập pháp thuộc các thành phố trực thuộc trung ương cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương (trực tiếp là hội đồng nhân dân của các thành phố). Hiện nay, thẩm quyền trong việc quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan lập pháp thuộc về Quốc hội. Quốc hội thực hiện thẩm quyền này bằng việc ban hành luật và nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan lập pháp ở địa phương. Thực hiện cải cách hành chính về tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu lực và hiệu quả, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12, ngày 15-11-2008, về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) huyện, quận, phường. Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12, ngày 16-01-2009, về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Theo đó, 10 tỉnh, thành phố trong cả nước được thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, trong đó các thành phố trực thuộc trung ương được thí điểm gồm Hải Phòng, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh. Sau gần 10 năm thí điểm, mặc dù còn có nhiều đánh giá khác nhau về hiệu quả thí điểm, song phải khẳng định rằng kết quả của thí điểm đã đạt được nhiều kỳ vọng. Đây là cơ sở để xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị.

Thực tế cho thấy, việc đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền quyết định trong thành lập, sáp nhập, giải thể trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước đóng vai trò rất quan trọng đối với việc phát huy quyền làm chủ của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, thẩm quyền này chưa được phản ánh ngay khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mới được ban hành và có hiệu lực. Chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được quyền nghiên cứu, đề xuất phương án trình HĐND cùng cấp xem xét cho ý kiến và trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội quyết định việc thành lập, sáp nhập và giải thể cơ quan lập pháp. Chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chưa được giao thẩm quyền trong việc quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan lập pháp tại địa phương.

Thứ hai, đối với tổ chức bộ máy hành pháp.

Theo thể chế hiện nay, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, chế độ công vụ, công chức, viên chức. Trên cơ sở các quy định khung của Chính phủ, chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh (trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) và các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện, phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương; quyết định việc điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban, ngành của cấp tỉnh và cấp huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu theo chức năng của mỗi cơ quan chuyên môn). Ủy ban nhân dân các thành phố trực thuộc trung ương quyết định thành lập các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công của địa phương trên cơ sở quy hoạch và hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy, đối với các tổ chức đơn vị sự nghiệp, như giáo dục, y tế, khoa học, văn hóa, nghệ thuật,... thuộc UBND các thành phố thì do UBND quyết định theo quy định trong luật chuyên ngành. Đối với các trường trung học chuyên nghiệp, trường dạy nghề trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các trường cao đẳng, đại học thực hiện theo quy định của Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp.

Thẩm quyền quản lý tổ chức bộ máy hành chính được thể hiện trong Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, ngày 04-4-2014, của Chính phủ, quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tại Nghị định này đã phân cấp cho UBND các thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn đặc thù thuộc UBND cấp tỉnh trên cơ sở tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy định, cụ thể là: Ở các tỉnh có 3 cơ quan chuyên môn (Sở Quy hoạch - Kiến trúc ở thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc). Đối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, Bộ quản lý ngành và Bộ Nội vụ đã ban hành các Thông tư liên tịch hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, trong đó có phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể tên gọi, số lượng các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh và lựa chọn mô hình tổ chức (Phòng hoặc Chi cục) để tổ chức quản lý một số ngành, lĩnh vực, bảo đảm phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương.

Thứ ba, đối với tổ chức bộ máy tư pháp.

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Như vậy, hệ thống tổ chức của cơ quan tư pháp được tổ chức và hoạt động theo Luật tổ chức Tòa án và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan tư pháp cấp huyện và tương đương thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Do đó, đối với thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy của các cơ quan tư pháp không được phân cấp cho chính quyền địa phương cấp tỉnh, kể cả chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương.

Đối với việc phân loại, xếp hạng tổ chức

Phân loại, xếp hạng tổ chức ở Việt Nam hiện nay chủ yếu tồn tại ở hai loại tổ chức: Các tổ chức quản lý kinh tế, các tổ chức sự nghiệp và dịch vụ công.

1- Việc phân loại, xếp hạng các tổ chức quản lý kinh tế

Bộ Nội vụ phối hợp với các Bộ quản lý ngành ban hành Thông tư hoặc Thông tư liên tịch hướng dẫn về phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức hành chính, sự nghiệp trong một số ngành, lĩnh vực; trong đó thể hiện các nội dung phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh, cụ thể như sau: Thông tư số 36/2005/TT-BNV, ngày 06-4-2005, của Bộ Nội vụ, về việc xếp hạng Ban quản lý khu công nghiệp, Ban quản lý khu kinh tế, Ban quản lý khu kinh tế mở, Ban quản lý khu kinh tế cửa khẩu, Ban quản lý khu kinh tế - thương mại, Ban quản lý khu công nghiệp cao và các Ban quản lý có tên gọi khác (gọi chung các Ban quản lý là Ban quản lý Khu Công nghiệp và các loại Khu thuộc các Ban quản lý là Khu Công nghiệp) đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng II đối với các Ban quản lý theo tiêu chí, điều kiện trong Thông tư.

2- Việc phân loại, xếp hạng đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công

Thời gian qua, đã có nhiều văn bản của Chính phủ và các bộ, ngành quy định việc phân loại, xếp hạng đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công, như Quyết định số 181/2005/QĐ-TTg, ngày 19-7-2005, của Thủ tướng Chính phủ, quy định việc phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập đã phân cấp thẩm quyền cho Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong xếp hạng, phân loại tổ chức sự nghiệp và dịch vụ công lập thuộc thẩm quyền quản lý; Thông tư số 23/2005/TT-BYT, ngày 25-8-2005, hướng dẫn xếp hạng các đơn vị sự nghiệp y tế đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp y tế từ hạng I trở xuống trong phạm vi quản lý; Thông tư số 18/2005/TT-BKHCN, ngày 02-11-2005, của Bộ Khoa học - Công nghệ, hướng dẫn thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức khoa học và công nghệ đã phân cấp UBND cấp tỉnh quyết định phân loại đối với các tổ chức sự nghiệp khoa học và công nghệ do mình thành lập; Thông tư số 33/2005/TT-BGD&ĐT, ngày 8-12-2005, của Bộ Giáo dục và Đào tạo, hướng dẫn tạm thời thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các cơ sở giáo dục công lập; Công văn số 3644/TC-ĐH, ngày 17-12-1985, của Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp (nay là Bộ Giáo dục và Đào tạo) về việc hướng dẫn phân hạng trường đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các trường thuộc phạm vi quản lý; Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT, ngày 10-8-2006, hướng dẫn phân hạng và thực hiện phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập hoạt động văn hóa - thông tin đã phân cấp Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các tổ chức sự nghiệp thuộc thẩm quyền quản lý; Thông tư số 18/2006/TT-BLĐTBXH, ngày 28-11-2006, của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, hướng dẫn xếp hạng một số loại hình đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành lao động, thương binh và xã hội, đã phân cấp cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định xếp hạng đối với đơn vị sự nghiệp trực tiếp quản lý và gửi báo cáo về Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; Thông tư liên tịch số 06/2007/TTLT-BGTVT-BNV, ngày 17-5-2007, của Bộ Giao thông Vận tải và Bộ Nội vụ, hướng dẫn xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành giao thông vận tải đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập do UBND cấp tỉnh và Sở giao thông vận tải quản lý,...

Tuy nhiên, hiện nay theo hiệu lực thi hành Nghị quyết số 56/2017/QH14, ngày 24-11-2017, của Quốc hội, về việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Chính phủ sẽ thay thế Quyết định số 181/2005/QĐ-TTg bằng một văn bản phù hợp tinh thần của Nghị quyết số 56 của Quốc hội. Theo đó, các bộ chuyên ngành sẽ ban hành thông tư mới về phân loại, xếp hạng tổ chức ngành, lĩnh vực mình quản lý.

Một số giải pháp

Một là, thay đổi nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy.

Thứ nhất, việc phân cấp giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy cần thay đổi nhận thức về một nhà nước “ôm đồm” trong quản lý nhà nước. Trong xu thế cải cách hành chính trên thế giới đang ngày càng phân giao quyền hạn và trách nhiệm nhiều hơn cho chính quyền địa phương thì ở Việt Nam cũng tôn trọng, vận dụng tốt xu thế này. Cơ sở thực tiễn cho thấy, năng lực, nguồn lực và các điều kiện cần thiết để phân cấp mạnh mẽ hơn nữa cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương là cần thiết; đồng thời chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương cũng đủ khả năng để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về những quyết định của mình trong quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền.

Thứ hai, trong lĩnh vực phân cấp quản lý tổ chức bộ máy giữa trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương sẽ có tác động rất lớn đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước không chỉ trên địa bàn các thành phố mà còn đối với cả nước. Do đó cần có những cơ chế, chính sách đặc biệt dành riêng thẩm quyền này cho các thành phố trực thuộc trung ương. Cần nhận thức rằng, các thành phố trực thuộc trung ương phát triển thì giúp cả nước phát triển, đi trước vì cả nước chứ không thể chia cắt, cát cứ, lợi ích cục bộ. Bởi các điều kiện về kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc trung ương đòi hỏi và cho phép để thực hiện những cơ chế chính sách đặc biệt nhằm phát huy vai trò đầu tàu, dẫn dắt trong phát triển kinh tế - xã hội đối với cả nước.

Hai là, hoàn thiện thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy.

Trong hệ thống hành chính nhà nước của Việt Nam, Chính phủ giữ vai trò quyết định trong nhiệm vụ xây dựng, ban hành hệ thống thể chế; bảo đảm cân đối vĩ mô; hướng dẫn và kiểm tra việc thực hiện thể chế đó. Trong đó, thể chế là điều quyết định cho việc phân cấp thành công, có hiệu quả và bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước. Hệ thống thể chế được xây dựng đồng bộ, nhất quán là cơ sở pháp lý, là động lực số một để phát huy mọi nguồn lực trong nước. Đồng thời, cũng là cơ sở để thực hiện có hiệu quả và thống nhất việc phân cấp. Không có đầy đủ thể chế, việc phân cấp sẽ không được thực hiện hoặc thực hiện tùy tiện, làm hỗn loạn trật tự xã hội. Vì vậy, cần hoàn thiện thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương theo hướng phân cấp mạnh mẽ thẩm quyền cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương, với một số nội dung như sau:

Thứ nhất, xác định được tính đặc thù của các thành phố trực thuộc trung ương để phân cấp thẩm quyền cho phù hợp với đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi thành phố. Do đó, bộ máy hành chính nhà nước ở các thành phố trực thuộc trung ương phải mang tính tập trung thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc theo kiểu cát cứ ở nông thôn; có cơ cấu tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả.

Thứ hai, trong phần xây dựng hệ thống danh mục các công việc cần phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh phải quan tâm đến những bất cập trong thực tế để sửa đổi các quy định của pháp luật, như khắc phục tình trạng còn thiếu và chậm ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về hướng dẫn phân cấp, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập... Rà soát, sửa đổi các quy định về nội dung phân cấp về tổ chức bộ máy, biên chế tại các Nghị định, thông tư (như: Nghị định số 41/NĐ-CP, ngày 08-5-2012; Nghị định số 55/2012/NĐ-CP, ngày 28-6-2012...) để bảo đảm thống nhất, phù hợp với quy định tại Nghị quyết số 56/2017/QH14, của Quốc hội. Thẩm quyền phân cấp về quản lý tổ chức bộ máy cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần dựa trên Nghị quyết của Quốc hội gắn với việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 25-10-2017, của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập; có tính đến yếu tố đặc thù.

Thứ ba, quy định cụ thể về phân cấp giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cũng như giữa các cấp chính quyền trong thành phố trực thuộc trung ương với nhau theo hướng việc gì hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung ương thì chính quyền thành phố trực thuộc trung chỉ giữ vai trò phối hợp, việc gì thuộc thẩm quyền riêng của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thì cơ quan nhà nước trung ương không được can thiệp mà giữ vai trò trong việc kiểm tra, giám sát và việc gì là việc chung thì cần phân công, phân cấp cho rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật.

Ba là, mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy.

Quán triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước về phân cấp cho chính quyền địa phương, trong khi chưa xây dựng và ban hành Luật về phân cấp cho chính quyền địa phương, căn cứ vào những nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật có liên quan hiện hành, trung ương nên nghiên cứu việc mở rộng phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy theo hướng như sau:

Thứ nhất, phân cấp thẩm quyền cho các thành phố trực thuộc trung ương được nghiên cứu và thiết kế bộ máy hành chính - quản trị các thành phố trực thuộc trung ương phát triển theo hướng chuyên nghiệp hóa, chịu trách nhiệm cá nhân trong công việc và chế độ giám sát thực thi độc lập.

Thứ hai, phân cấp cho các thành phố nghiên cứu tổ chức lại hệ thống chính quyền, điều chỉnh các ranh giới hành chính, tổ chức hệ thống các cơ quan chuyên môn, tổ chức hệ thống cung ứng các dịch vụ công... cho phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn nhằm thúc đẩy phát triển.

Thứ ba, trung ương cho phép cơ chế phân quyền cho các thành phố trực thuộc trung ương trong tổ chức bộ máy, như thành lập, giải thể các đơn vị thuộc UBND, các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương... không phụ thuộc vào các khuôn mẫu chung áp dụng cho cả nước.

Thứ tư, nghiên cứu đề xuất trao cho các thành phố quyền hoạch định cơ chế - chính sách về quản lý tổ chức bộ máy.

Thứ năm, điều chỉnh Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về các nội dung liên quan đến tổ chức bộ máy của các thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ sáu, ghi nhận chính thức nguyên tắc và cơ chế phân cấp cho các thành phố trực thuộc trung ương tại các luật chuyên ngành./.

Nguyễn Đình TháiThS, Học viện Chính trị khu vực II, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh