Nhiều bất cập cần tháo gỡ để thúc đẩy PPP trong giao thông

Quang cảnh buổi tọa đàm

Nhận định trên được đưa ra tại tọa đàm “Tìm kiếm phương thức hợp tác công tư hiệu quả trong các dự án xây dựng và vận hành cơ sở hạ tầng giao thông theo mô hình BOT tại Việt Nam”, được tổ chức vào ngày 21-6. Tọa đàm do Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC), Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), Ủy ban Quan hệ đối tác công tư thuộc Ủy ban Quốc gia về phát triển bền vững và nâng cao năng lực cạnh tranh với sự hỗ trợ kỹ thuật của Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) cùng tổ chức.

PPP trong giao thông đường bộ còn nhiều bất cập

Tại tọa đàm, ông Vũ Tiến Lộc, Chủ tịch Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam, cho rằng hợp tác công tư theo mô hình BOT (hợp đồng xây dựng – vận hành – chuyển giao) trong giao thông mang tiềm năng lớn về thu hút nguồn tài chính tư trong việc xây dựng cải thiện cơ sở hạ tầng. Ở Việt Nam, các dự án BOT hạ tầng giao thông đã góp phần thay đổi diện mạo giao thông đường bộ.

Theo ông Lộc, BOT đang được sử dụng phổ biến để thu hút nguồn lực phát triển hạ tầng giao thông ở nhiều quốc gia trên thế giới. Chỉ cần có các quy định, hướng dẫn đầy đủ sẽ tổ chức vận hành được những dự án hợp tác hiệu quả.

Ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, cho rằng mặc dù luật PPP đã có hiệu lực nhưng phương thức đối tác công tư này không đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư. Trong khi đó dư địa cho huy động nguồn lực xã hội tham gia đầu tư các dự án công còn rất lớn.

Theo ông Chủng, các vướng mắc về thể chế, cơ chế tài chính, và cả những “khuyết tật” của các dự án BOT trước đây khi Nhà nước chưa giải quyết rốt ráo tạo định kiến trong xã hội, làm nản lòng các nhà đầu tư. Có một số trở ngại cần sớm được tháo gỡ nhằm thúc đẩy PPP trong giao thông đường bộ thời gian tới.

Bản chất của phương thức PPP là Nhà nước và tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm trong xây dựng công trình hay cung cấp dịch vụ công. Như vậy, hai chủ thể này là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự thông qua hợp đồng dự án. Nhưng ông Chủng cho biết Luật PPP không có điều nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này.

“Theo Luật PPP, cơ quan có thẩm quyền được quy định là bộ, UBND tỉnh, cơ quan được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập. Trong hệ thống hành chính quốc gia, các cơ quan này là các cơ quan quản lý nhà nước và khi họ xuất hiện trong vị thế đối tác thì vẫn mang dậm dấu ấn của cơ quan quản lý. Cơ quan có thẩm quyền luôn nghĩ mình có quyền quản lý và nhà đầu tư là đối tượng bị quản lý”, ông Chủng nói.

Ông Chủng cho biết các nhà đầu tư mệt mỏi khi các cơ quan nhà nước quản lý các dự án này với vốn tư nhân đầu tư chiếm 80% nhưng được đối tác “soi” vào đủ thứ như cơ chế quản lý đầu tư công. Cơ quan nhà nước yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện nhiều cam kết, nếu không thực hiện đúng sẽ bị xử lý vi phạm. Nhưng ở chiều ngược lại, cơ quan nhà nước trong các trường hợp không thực hiện đúng cam kết (như cấp vốn chậm, tự cắt trạm thu phí theo phương án tài chính, không tăng phí theo cam kết, mở đường song hành làm giảm lưu lượng, ra lệnh đóng trạm hay áp đặt điều kiện thu phí không dừng…) làm ảnh hưởng đến phương án tài chính của dự án, gây thiệt hại cho nhà đầu tư, ngân hàng, thì không có chế tài xử lý. Do đó các nhà đầu tư nản chí, không hào hứng tham gia các dự án BOT.

Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam mong muốn hệ thống văn bản pháp luật sớm nghiên cứu, bổ sung các quy định về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này trong PPP nhằm bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia PPP.

Ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (thứ ba từ trái qua) tại buổi tọa đàm

Phương thức đối tác công tư là cơ hội để thu hút các nguồn lực xã hội tham gia xây dựng mạng lưới đường cao tốc. Nhưng ông Chủng cho hay các nhà đầu tư rất cần các điều kiện thông qua các chính sách cụ thể để nắm bắt được cơ hội đầu tư. Trong đó cần mở rộng các hình thức hợp đồng với điều kiện về vốn huy động ít áp lực hơn hình thức hợp đồng BOT. Theo phương thức PPP có 7 loại hợp đồng dự án, nhưng mới khai thác chủ yếu loại hợp đồng BOT.

Mâu thuẫn giữa luật và văn bản hướng dẫn thi hành

Ông Dương Đăng Huệ, Phó chủ nhiệm Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp, Bộ Tư pháp, cho biết tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong quy định của Luật PPP và các văn bản hướng dẫn thi hành còn diễn ra khá phổ biến. Ví dụ như khoản 3, điều 8 nghị định số 28 ngày 26-3-2021 quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư như sau: nhà đầu tư phải chủ động bỏ vốn chủ sở hữu, vốn vay để thực hiện các hạng mục công trình trước. Chỉ sau khi hạng mục công trình đó đã được cơ quan ký kết hợp đồng dự án xác nhận là đã hoàn thành thì mới được Nhà nước giải ngân.

Như vậy, chừng nào hạng mục công trình chưa được cơ quan ký kết hợp đồng xác nhận là đã hoàn thành thì chừng ấy, nhà đầu tư chưa được nhận vốn hỗ trợ từ phía nhà nước.

“Quy định như trên không những gây bất lợi cho nhà đầu tư mà còn mâu thuẫn với quy định tại điểm b, khoản 5, điều 70 Luật PPP. Theo đó, vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình được bố trí vào hạng mục cụ thể theo tỷ lệ và giá trị, tiến độ và điều kiện quy định tại hợp đồng dự án. Tóm lại, theo quy định này của Luật PPP thì hai bên của hợp đồng dự án (nhà đầu tư và cơ quan ký kết hợp đồng dự án) phải đồng thời thực hiện nghĩa vụ góp vốn để xây dựng hạng mục công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng. Không thể có chuyện nhà đầu tư phải bỏ tiền ra trước để thực hiện công việc, còn Nhà nước chỉ thanh toán tiền cho nhà đầu tư sau khi công việc đã hoàn thành”, ông Huệ nói.

Thêm nữa, ông Huệ cho biết có sự mâu thuẫn ngay trong một văn bản pháp luật. Tại khoản 2, điều 17 nghị định 28 quy định: căn cứ báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước và hợp đồng dự án PPP, cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP xác định giá trị phần doanh thu chia sẻ giữa Nhà nước và doanh nghiệp và báo cáo cơ quan có thẩm quyền.

Như vậy, theo quy định này thì chỉ có cơ quan nhà nước mới được quyền xác định giá trị phần doanh thu chia sẻ còn nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án phải đứng ngoài cuộc, không được tham gia vào công việc này.

Ông Huệ cho rằng theo điều 17 của nghị định 28 thì việc xác định phần doanh thu tăng, giảm để chia sẻ lại phải có sự tham gia của cả hai bên của hợp đồng dự án. Như vậy, nội dung khoản 2 điều 17 nghị định 28 đã mâu thuẫn với nội dung khoản 3 và 4 của chính điều luật này. Mâu thuẫn này chắc chắn sẽ gây ra tranh chấp giữa các bên về việc chỉ một mình cơ quan ký kết hợp đồng hay cả hai bên có quyền tham gia vào quá trình xác định giá trị phần doanh thu chia sẻ giữa nhà nước và nhà đầu tư.

“Mâu thuẫn này vì vậy cần phải được Chính phủ khắc phục càng sớm càng tốt, không chỉ vì lợi ích của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án mà còn là vì lợi ích của chính Nhà nước,” ông Huệ kiến nghị.

Ông Huệ cho rằng các cơ quan nhà nước cần có kế hoạch để cuối năm 2022, đầu năm 2023, tổ chức tổng kết 2 năm thi hành Luật PPP – trong đó có việc thi hành các quy định về hợp đồng trong lĩnh vực này. Đây là cơ hội để các doanh nghiệp đầu tư theo phương thức PPP nêu các vấn đề phát sinh. Đồng thời kiến nghị các giải pháp giúp Nhà nước thực hiện hiệu quả pháp luật về hợp đồng dự án PPP – tạo cơ sở pháp lý thuận lợi để nhà nước thực hiện thành công kế hoạch đầu tư các công trình giao thông đường bộ theo phương thức PPP.

Mời xem thêm:

Vân Ly