Luật PPP: Nhiều điểm mới, còn băn khoăn

Có nhiều điểm mới tại Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức hợp tác công tư (PPP). Ảnh: ST

Siết chặt hình thức đầu tư BT

Theo dự kiến, Luật PPP sẽ được thông qua tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIV vào tháng 5/2020. Trước đó, tại kỳ họp thứ 8, dự luật này đã nhận được nhiều ý kiến góp ý của đại biểu Quốc hội và cơ quan soạn thảo đã tiếp thu, chỉnh lý. Dự thảo luật hiện có 11 chương với 109 điều, tăng 7 điều so với dự thảo trước.

Đối với lĩnh vực đầu tư dự án PPP, tại khoản 1 Điều 5 dự thảo Luật khu biệt lại các lĩnh vực đầu tư trên tinh thần chỉ tập trung các lĩnh vực trọng điểm, khả thi và đã triển khai trong thực tế vừa qua với 6 lĩnh vực đầu tư gồm: Giao thông vận tải; Nhà máy điện, lưới điện; Cung cấp nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải, xử lý chất thải; Trụ sở cơ quan nhà nước; Y tế; giáo dục - đào tạo; Hạ tầng công nghệ thông tin.

Ngoài ra, để đảm bảo tính ổn định lâu dài và xử lý phát sinh trong điều hành thực tế, dự thảo Luật dự kiến bổ sung 1 khoản để xử lý tình huống phát sinh dự án ngoài lĩnh vực quy định trong dự thảo Luật nhưng cần phải thực hiện đầu tư theo PPP. Cụ thể khoản 2 Điều 5 dự thảo quy định, trường hợp phát sinh dự án không thuộc lĩnh vực quy định tại Luật thì cơ quan có thẩm quyền báo cáo Thủ tướng Chính phủ cho phép thực hiện đầu tư theo phương thức PPP nếu đáp ứng đầy đủ các điều kiện sau: Dự án thuộc lĩnh vực quy định tại pháp luật về đầu tư công; Dự án có khả năng cân đối vốn nhà nước trong dự án PPP; Có tính khả thi cao hơn so với đầu tư công.

Một điểm mới của Dự thảo luật PPP là về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP. Theo Bộ KH&ĐT, nội dung này bên cạnh đa số các ý kiến đồng thuận, một số ý kiến cho rằng cần có vai trò của HĐND cấp tỉnh trong việc quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP. Trong quá trình trao đổi với các Ủy ban của Quốc hội sau Kỳ họp, để bảo đảm sự đồng bộ, hài hòa giữa dự thảo Luật PPP và Luật Đầu tư công về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, Chính phủ đề nghị cân nhắc tiếp thu theo hướng giao HĐND cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP tại địa phương.

Về lựa chọn nhà đầu tư, tiếp thu ý kiến các đại biểu Quốc hội yêu cầu Chính phủ nghiên cứu bổ sung nội dung quy định chi tiết hơn về lựa chọn nhà đầu tư được quy định tại Chương III của dự thảo Luật, cơ quan soạn thảo cho biết, Chính phủ đang tiếp tục phối hợp các cơ quan liên quan nghiên cứu, bổ sung nội dung quy định chi tiết về lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP ngay tại Luật bảo đảm tính đầy đủ, rõ ràng, đồng bộ và pháp lý cao trong thực thi dự án PPP. Hiện dự thảo Luật đã chỉnh lý Chương III thành 3 mục gồm 15 điều, thay vì 9 điều như dự thảo trước.

Đặc biệt, về quy định đối với hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), dự thảo Luật sẽ quản lý chặt hơn loại hình này theo hướng gắn trách nhiệm bảo trì dài hạn, hỗ trợ đơn vị tổ chức, vận hành công trình đối với nhà đầu tư thực hiện hợp đồng BT. Đồng thời, các quy định chặt chẽ tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và Nghị định số 69/2019/NĐ-CP sẽ được bổ sung tối đa vào dự thảo Luật. Bên cạnh đó, dự thảo quy định rõ phương pháp và tiêu chuẩn đánh giá, lựa chọn nhà đầu tư trong dự án BT đối với từng phương thức thanh toán để khắc phục tồn tại lớn của hình thức đầu tư này thời gian qua.

Thận trọng với bảo lãnh của Chính phủ

Bên cạnh bổ sung, chỉnh lý một số nội dung, hiện dự thảo Luật vẫn có một số vấn đề gây băn khoăn. Đối với quy mô đầu tư, dự thảo Luật giữ nguyên hạn mức tối thiểu của dự án PPP là 200 tỷ đồng và giao Chính phủ quy định hạn mức tối thiểu cho từng lĩnh vực để đảm bảo tính linh hoạt trong điều hành của Chính phủ theo từng thời kỳ kinh tế - xã hội. Theo lý giải của cơ quan soạn thảo, quy định quy mô dự án tối thiểu nhằm lựa chọn được những dự án xứng đáng, có quy mô vốn đủ lớn đối với các lĩnh vực hạ tầng đã được quy định tại Luật để đầu tư, tạo tác động lan tỏa, hạn chế đầu tư dàn trải, phân tán nguồn lực, mang lại hiệu quả đầu tư không cao.

Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, không nên khống chế quy mô dự án vì điều này làm hạn chế đầu tư. Theo Hiệp hội DN Ấn Độ tại Việt Nam, nhiều dự án quy mô nhỏ về y tế, khoa học và công nghệ, bảo vệ môi trường và giáo dục với tổng vốn đầu tư dưới 200 tỷ đồng (tương đương 8,7 triệu USD...) nhưng vẫn thuộc các ngành được khuyến khích vì những giá trị gia tăng đối với xã hội, do đó cũng nên có một cơ sở pháp lý để được coi là một dự án PPP. Hiệp hội này kiến nghị Chính phủ có thể xem xét ban hành một nghị định hướng dẫn với các quy định tương tự nhưng đơn giản hơn luật PPP đối với các dự án quy mô nhỏ như vậy.

Theo TS. Vũ Đình Ánh, quy định quy mô tối thiểu sẽ tước bỏ cơ hội đầu tư nhiều dự án quy mô nhỏ nhưng vẫn hấp dẫn các nhà đầu tư và có ý nghĩa kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, tạo kẽ hở cho việc vận dụng Luật PPP khi việc xác định giá trị dự án ban đầu thường không chuẩn xác, thậm chí có hiện tượng chia nhỏ dự án hoặc ngược lại gộp dự án để không hoặc đưa vào thực hiện PPP.

TS. Lưu Trường Kháng, Phó Kiểm toán trưởng, Kiểm toán Nhà nước Chuyên ngành VI cho biết, dự thảo Luật quy định Kiểm toán Nhà nước chỉ được kiểm toán vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng và vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Với quy định như vậy, Kiểm toán Nhà nước sẽ không thực hiện kiểm toán giá trị công trình được hình thành từ nguồn vốn ban đầu của nhà đầu tư bỏ ra. Điều này có nghĩa nhà đầu tư sẽ được hoàn lại toàn bộ chi phí và đảm bảo lợi nhuận như đã nêu trên, trong khi đây là yếu tố then chốt để xác định giá trị và thời hạn hợp đồng PPP.

Một vấn đề thu hút sự quan tâm của dự thảo Luật là bảo lãnh của Chính phủ với dự án PPP như bảo đảm cân đối ngoại tệ cho doanh nghiệp dự án PPP; bảo đảm cam kết thực hiện nghĩa vụ của cơ quan ký kết hợp đồng được thỏa thuận tại hợp đồng PPP bằng việc sử dụng dịch vụ bảo lãnh của bên thứ ba trong trường hợp xảy ra sự kiện bất khả kháng. Hiện dự luật đang quy định cơ chế chia sẻ rủi ro khi giảm doanh thu và chia sẻ khi tăng doanh thu.

Về vấn đề này, chuyên gia kinh tế Vũ Đình Ánh cho rằng: “Cần thận trọng khi đề xuất các nội dung về bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án PPP, kể cả bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh ngoại tệ, bảo lãnh vốn vay hay các loại bảo lãnh khác có thể phát sinh cũng như các nội dung liên quan đến hình thức, hoạt động của DN dự án và các ưu đãi về đất đai khi ngày càng có nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia vào PPP”. Theo ông Ánh, việc bảo lãnh của Chính phủ cho nhà đầu tư dự án PPP, quy định hình thức DN đặc thù hay ưu đãi riêng về đất đai trong khi quy mô các dự án thường rất lớn, thời gian kéo dài và đặc biệt là chưa tách biệt nhà đầu tư dự án PPP với nhà khai thác dự án PPP (BOT) hoặc dự án đối ứng (BT) sẽ gây ra nhiều hệ lụy và rủi ro không chỉ cho các bên tham gia dự án mà còn cho cả nền kinh tế, điển hình là rủi ro tỷ giá, ngoại hối, rủi ro nợ công, rủi ro thị trường tài chính…, dung dưỡng một số nhà đầu tư thiếu năng lực, thậm chí “tay không bắt giặc” và làm “méo mó” thị trường cũng như khoét sâu sự bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh.

Hoài Anh