Luật PPP cần tạo nền tảng công khai, minh bạch

Tuần Việt Nam xin giới thiệu góc nhìn của một chuyên gia như đóng góp vào dự luật này.

Dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức Đối tác công tư (PPP) được nhiều người kỳ vọng sẽ giúp huy động tối đa nguồn vốn tư nhân phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó có dự án giao thông.

Sau khi được thông qua và ban hành thành, Luật sẽ là hành lang pháp lý lâu dài để nhà đầu tư yên tâm tham gia dự án, bớt lo rủi ro thay đổi chính sách, hạn chế phụ thuộc các luật xây dựng, đất đai, môi trường. Luật cũng được hi vọng giảm bớt các loại văn bản giữa các nhà đầu tư và cơ quan chức năng theo kiểu hướng dẫn, xin - cho.

Theo thông kê, cả nước hiện đã ký hợp đồng 336 dự án PPP. Trong đó, 140 dự án áp dụng theo hình thức hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng hình thức hợp đồng BT, 8 dự án còn lại áp dụng các loại hợp đồng khác. Các dự án này hầu hết được giao cho nhà đầu tư đề xuất và chỉ định nhà đầu tư, rất ít trường hợp được tổ chức đấu thầu chọn nhà đầu tư.

PPP với chính sách hợp tác công tư trải qua 10 năm, sau nhiều lần điều chỉnh và sửa đổi từ Nghị định 108/2009, Quyết định 71/2010 của Thủ tướng Chính phủ đến Nghị định 15/2015, Nghị định 63/2018.Các văn bản này đều có chủ trương ban đầu hướng đến công bằng, minh bạch, tổ chức đấu thầu chọn nhà đầu tư. Song, trên thực tế, phần lớn các dự án PPP đều được chỉ định thầu, ít nhà đầu tư tham gia đấu thầu mà lý do chính là thiếu công khai, minh bạch thông tin.

Tuy nhiên, còn có lý do khác: chính sách PPP còn lỗ hổng.

Các đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2020. Ảnh: TTXVN

Theo dự thảo, về cách thức thực hiện dự án PPP có hai cách: Một là, cho phép nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án thuộc danh mục kêu gọi đầu tư do cơ quan nhà nước công bố. Hai là, nhà đầu tư chủ động đề xuất dự án để thực hiện và phải được cơ quan thẩm quyền chấp thuận.

Nhiều dự án đã thực hiện theo cách thứ hai, nhà đầu tư đề xuất dự án và lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Chúng ta đã quy định chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu rộng rãi hoặc chỉ định thầu, nghĩa là phải ưu tiên đấu thầu để chọn nhà đầu tư.

Việc giao cho nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi được thực hiện trên cơ sở thỏa thuận bằng văn bản của cơ quan có thẩm quyền gồm bộ, ngành, UBND cấp tỉnh. Trong đó, thỏa thuận về mục đích, yêu cầu, chi phí có liên quan đến việc lập và thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, nguyên tắc xử lý trong trường hợp nhà đầu tư khác được thực hiện dự án.

Như vậy, rõ ràng nhà đầu tư được chỉ định lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi không có nghĩa là được giao làm dự án. Nói cách khác, nhà đầu tư nào có năng lực đều được quyền tham đấu thầu dự án.

Lý thuyết là như vậy, nhưng một khi cơ quan thẩm quyền đã chấp thuận cho nhà đầu tư nào đó đề xuất dự án, chủ trương đầu tư và lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dù được công bố rộng rãi theo Điều 27, nhà đầu tư khác vẫn ngầm hiểu khó có thể cạnh tranh công bằng nên không tham gia vì không muốn mất thời gian.

Dễ thấy khi nhà đầu tư được chấp thuận đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi có lợi thế rất lớn trong tiếp cận và xử lý thông tin, mối quan hệ với cơ quan thẩm quyền, đặc biệt thường được chọn thực hiện dự án. Đây còn là rào cản, thực tế đã diễn ra bấy lâu nay.

Các dự án sử dụng vốn ngân sách do cơ quan có chuyên môn hoặc ban quản lý dự án đại diện Nhà nước làm chủ đầu tư, bắt buộc thực hiện chặt chẽ theo trình tự quy định đầu tư công, giám sát trực tiếp tổ chức tư vấn khảo sát và thiết kế...

Quy trình này khác đi ở dự án PPP. Đó là cơ quan nhà nước chỉ giữ vai trò tiếp nhận các thông báo về tình hình thực hiện, tiến độ, trở ngại cần giải quyết. Còn nhà đầu tư có quyền tự thực hiện hoặc thuê các đơn vị tư vấn lập hồ sơ, thủ tục dự án.

Một khi các đơn vị tư vấn do nhà đầu tư thuê và trả chi phí sẽ không loạt trừ khả năng làm theo chủ ý định sẵn của nhà đầu tư hay “móc ngoặc” tạo ra các rào cản, những thông tin bất lợi cho các nhà đầu tư khác có ý muốn tham gia dự án.

Điều 27 “Đối với dự án có nội dung liên quan đến quyền sở hữu trí tuệ, bí mật thương mại, công nghệ hoặc các thỏa thuận huy động vốn để thực hiện dự án cần bảo mật, nhà đầu tư thỏa thuận với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về nội dung thông tin không công bố”. Với quy định ‘bảo mật’ như trên, nhà đầu tư có thể không giải trình thông tin nhằm tạo lợi thế cho mình, bất lợi cho các nhà đầu tư khác.

Nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi liệu có khách quan, công bằng với những nhà đầu tư khác?

Bạn tôi, chủ doanh nghiệp tư nhân đầu tư dự án giao thông chia sẻ, dự án khi được giao cho nhà đầu tư nào đề xuất thì xem như đã hướng đến chọn nhà đầu tư đó, nên anh không tham gia để đỡ mất công sức, thời gian.

Thực tế nhà đầu tư đề xuất dự án nắm rõ thông tin, tiếp cận với cơ quan thẩm quyền là một lợi thế rất lớn, dù đấu thầu hay chỉ định thầu cũng không ngoài mục đích định sẵn, trở thành rào cản các nhà đầu tư khác.

Muốn chỉ định thầu có thể tận dụng khe hở tại Mục 4 Điều 29 “Dự án cấp bách và cần thực hiện ngay… Dự án chỉ có một nhà đầu tư có khả năng thực hiện do liên quan đến sở hữu trí tuệ, bí mật thương mại, công nghệ…”.

Điều kiện này có thể được chính nhà đầu tư đề xuất dự án lồng ghép đưa vào hồ sơ nhằm tạo lợi thế cho mình. Thời gian qua, hầu hết các dự án chỉ định nhà đầu tư thường viện dẫn những lý do “Cấp bách và cần thực hiện ngay…”, “Liên quan đến sở hữu trí tuệ, công nghệ”, “Chỉ một nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu và đăng ký”. Cứ thế được quyền chỉ định nhà đầu tư một cách chính đáng, hợp pháp.

Ở góc độ khác, nhà đầu tư cũng lo ngại sau khi đề xuất dự án và lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, nếu vì lý do nào đó không được chọn thực hiện dự án, họ sẽ lãng phí công sức, thời gian, tốn kém… do Điều 25 ghi: “Cam kết chịu mọi chi phí, rủi ro nếu hồ sơ đề xuất không được chấp thuận, bao gồm cam kết thời gian nghiên cứu”. Thực tế, hiếm nhà đầu tư nào mạo hiểm.

Ngoài ra, nhà đầu tư còn gặp khó với các loại thủ tục dự án phức tạp và rắc rối trong quá trình đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, cam kết thời gian nghiên cứu. Trở ngại trong quá trình lập thủ tục dự án từng được người đứng đầu ngành giao thông liệt kê và thông báo tại hội nghị kêu gọi đầu tư cao tốc Bắc - Nam, lo thủ tục mất 3 năm.

Chẳng hạn để trình thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư theo Điều 26, nhà đầu tư phải lập hồ sơ đề xuất dự án theo Điều 25. Trong đó có báo cáo nghiên cứu tiền khả thi bắt buộc ít nhất phải nêu được các nội dung tại Mục 2 Điều 14: Sự cần thiết, lợi thế đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư. Mục tiêu, quy mô, địa điểm, thời gian, nhu cầu sử dụng đất. Phương án kỹ thuật, công nghệ. Sơ bộ hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án, báo cáo đánh giá sơ bộ tác động môi trường. Sơ bộ phương án tài chính, trong đó có dự kiến phần vốn ngân sách tham gia. Loại hợp đồng dự án, các hình thức ưu đãi và đảm bảo đầu tư. Các nội dung cần thiết theo quy định pháp luật chuyên ngành…

Chỉ bấy nhiêu cũng đủ khiến nhà đầu tư “bế tắc”, ký hợp đồng với nhiều đơn vị tư vấn thực hiện các công việc theo quy định nhưng không biết có được chọn làm dự án hay không nên rất lo ngại.

Nên chăng, thay vì cơ quan thẩm quyền chấp thuận giao cho nhà đầu tư chủ động đề xuất dự án để thực hiện thì hãy lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và báo cáo nghiên cứu tiền khả thi rồi công bố rộng rãi thông tin dự án kêu gọi đầu tư sẽ khách quan, thiết thực hơn, tránh sự nghi ngờ hay thiên vị giữa các nhà đầu tư.

Như vậy sẽ có nhiều nhà đầu tư tham gia; lúc đó đủ điều kiện tổ chức đấu thầu cạnh tranh công bằng mới đem lại hiệu quả trong thực hiện đầu tư xây dựng. Càng cạnh tranh giữa các nhà đầu tư, dự án càng hiệu quả, nhà nước càng lợi, người dân cảm thấy hài lòng khi chọn được đối tác tốt nhất trên sự đánh giá công bằng và so sánh năng lực, tài chính, chuyên môn, kinh nghiệm.

Cơ quan nhà nước đề xuất dự án thì càng bám sát thực tiễn và nhu cầu đã định hướng, nắm rõ khối lượng công việc và hạng mục xây dựng, giúp kiểm soát chặt số tiền nhà đầu tư thực sự đã chi ra cho dự án.

Luật PPP nên hướng đến chọn được những nhà đầu tư thực chất, trên nền tảng công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Kỹ sư Trần Văn Tường