Làn sóng cải cách từ địa phương và sự chững lại của nhóm dẫn đầu

Việt Nam có bộ máy hành chính gồm 63 tỉnh, thành phố. Chính sách phân cấp mạnh mẽ nhất là trong lĩnh vực ngân sách và cấp phép đầu tư từ 2005 đã trao cho các tỉnh, thành phố nhiều không gian chính sách và quyền tự chủ để đưa ra và thực hiện các chính sách kinh tế của mình, trong đó có chính sách phát triển doanh nghiệp.

Xé rào hay mệnh lệnh từ cuộc sống

Những gì thay đổi tốt nhất, sớm nhất trong chính sách về kinh tế hầu như đều đi lên từ thực tế. Một lãnh đạo cấp sở đã khái quát với tôi như vậy khi trao đổi về những chuyển động của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam thời gian qua.

Lịch sử đổi mới kinh tế Việt Nam gắn liền với những hoạt động “thử nghiệm”, “xé rào” từ địa phương, xuất phát từ đòi hỏi bức bách của thực tiễn. Đó là khoán ở xí nghiệp đánh cá Vũng Tàu Côn Đảo những năm 1979, khoán ở xí nghiệp xe khách thành phố Hồ Chí Minh năm 1979, khoán nông nghiệp ở Đoàn Xá (Đồ Sơn, Hải Phòng) năm 1980, "phá giá thu mua" lúa của công ty lương thực TP.HCM năm 1979 và của An Giang năm 1980, áp dụng cơ chế giá thị trường và bù giá vào lương ở Long An, sự bùng nổ của các công ty xuất nhập khẩu (các imex) ở các tỉnh, thành phố…

Những thử nghiệm táo bạo này sau đó đã được chính thức trong các chính sách, pháp luật của đất nước, mở đường cho sự đi lên đầy ngoạn mục của nền kinh tế cả một giai đoạn dài.

Quá trình cải cách môi trường kinh doanh tại Việt Nam thời gian qua cũng vậy.

Làn sóng cải cách âm thầm nhưng mạnh mẽ nhất lại đến từ chính các tỉnh, thành phố của Việt Nam. Chúng ta thường thấy chính sách được ban hành nhưng ít khi thấy được những đóng góp âm thầm từ thực tế các tỉnh, thành phố.

Ví dụ về thủ tục một cửa trong gia nhập trường là điển hình thành công trong cải cách việc thành lập doanh nghiệp của Việt Nam. Trước đây, khi có Luật Doanh nghiệp 1999, dù đã có những cải cách đột phá, nhưng thủ tục ban đầu như đăng ký kinh doanh, giấy phép khắc dấu hay cấp mã số thuế vẫn được thực hiện riêng, tuần tự. Chính vì vậy, thời gian 5 ngày tối đa mỗi thủ tục nhưng cần nửa tháng trời mới kết thúc cả 3 thủ tục đầu tiên này.

Đầu những năm 2000, ở Lào Cai, một số cán bộ tại Sở Kế hoạch và Đầu tư nhận thấy họ có thể rút ngắn bằng việc kết hợp cả 3 thủ tục vì người thành lập doanh nghiệp đều phải đi lần lượt cả 3. Để tạo thuận lợi, rút ngắn hồ sơ, Sở Kế hoạch và Đầu tư Lào Cai đã chuyển hồ sơ đăng ký kinh doanh sau khi tiếp nhận từ sở mình sang Công an tỉnh và cơ quan Thuế, rồi lấy lại sau đó. Mỗi khi doanh nghiệp đến nhận giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh thì có được cả giấy phép khắc dấu và mã số thuế. Toàn bộ quy trình liên lạc này thực hiện bằng xe máy. Phối hợp chỉ đơn giản vậy thôi nhưng đã tiết kiệm 2/3 thời gian chờ đợi và đi lại trong thành lập doanh nghiệp.

Vì tính hữu ích của nó, sau cuộc khảo sát của Tổ Công tác thi hành Luật Doanh nghiệp, mô hình một cửa trong gia nhập thị trường của Lào Cai đã được nâng cấp thành chính sách trung ương. Thông tư liên tịch 02 năm 2007 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công an và Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế phối hợp giữa các cơ quan giải quyết đăng ký kinh doanh, đăng ký thuế và cấp giấy phép khắc dấu đã được ban hành nhanh sau đó.

Một cửa trong gia nhập thị trường là lĩnh vực được đánh giá cải cách nhanh và hiệu quả nhất tại Việt Nam và Lào Cai là ngôi sao sáng giai đoạn đó về sự thuận lợi của môi trường kinh doanh.

Có hàng trăm, hàng nghìn những ví dụ như trên trong giai đoạn vừa qua. Những sáng kiến cải cách đều có chung một đặc điểm là xuất phát từ nhu cầu thực tiễn, đi theo những mệnh lệnh từ cuộc sống. Đây là nguồn thông tin để trong giai đoạn mở cửa và chuyển đổi đầu tiên, Việt Nam có được những chính sách đúng đắn và phù hợp. Những chính sách này vốn được thử nghiệm, trải nghiệm từ thực tiễn nên ban hành ra đã phát huy ngay với nền kinh tế. Nó khác rất nhiều những chính sách được đặt ra từ ý chí chủ quan của những người làm chính sách từ bàn giấy mà người dân và doanh nghiệp vẫn thường than phiền, khi tác động lớn nhất của nó nhiều khi chỉ là tạo ra lực cản kìm hãm sự phát triển.

Những hệ quả

Sự năng động, sáng tạo từ địa phương nếu không có khung khổ pháp luật phù hợp và giám sát chặt chẽ cũng có hệ quả.

Hệ quả đầu tiên là phong trào “xé rào” ưu đãi. Điều này từng xảy ra tại Việt Nam đầu những năm 2000 khi có đến 33 tỉnh, thành phố thời điểm đấy “xé rào” để ban hành các quy định ưu đãi đầu tư không phù hợp với pháp luật, vượt khung trung ương. Đây là quá trình “cạnh tranh xuống đáy” của các địa phương ở Việt Nam khi giành ưu đãi cao hơn cho nhà đầu tư về thuế thu nhập doanh nghiệp, tiền thuê đất và chi ngân sách để tìm cách kéo các nhà đầu tư vào địa phương mình. Chính phủ đã phải nhanh chóng “tuýt còi” vào năm 2005.

Hệ quả thứ hai là các địa phương cạnh tranh đầu tư xây dựng các hạ tầng lớn. Có thời kỳ (và chắc hiện nay chưa chấm dứt) rất nhiều tỉnh tập trung đầu tư sân bay, cảng biển và những hạ tầng lớn khác thay vì đặt vấn đề về kết nối và sử dụng hiệu quả. Ở Việt Nam không hiếm thấy tình trạng cách vài chục km là lại có sân bay hay cảng biển. Đầu tư tốn kém nhưng sử dụng kém hiệu quả. Nhiều cảng biển, do không phối hợp, kết nối nên khi xuất khẩu, vận chuyển hàng hóa manh mún, khiến từng cảng một không đủ hàng để đón tàu mẹ, chi phí vận chuyển cao.

Phân tách bởi hệ thống hành chính cứng nhắc, lại thêm giới hạn nhiệm kỳ nên sự phối hợp, liên kết giữa các địa phương trong phát triển kinh tế ở Việt Nam còn rất yếu, hình thức, không thực chất.

Có tình trạng một dự án nguy cơ ô nhiễm cao làm thủ tục đầu tư một tỉnh hạ nguồn con sông thì bị từ chối nhưng lại dễ dàng được chấp nhận bởi địa phương ở đầu nguồn sông, đơn giản vì địa phương đang cần vốn đầu tư.

Nhiều địa phương gần Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh đủng đỉnh hay trì hoãn trong phát triển hạ tầng đường bộ kết nối sang tỉnh bên cạnh vì muốn dự án đầu tư sang tỉnh bên cạnh phải khó khăn và tốn chi phí đầu tư nhiều hơn, để tỉnh mình được lấp kín trước. Có rất nhiều những hiện tượng như vậy, thiệt hại lớn nhất ở đây chỉ là nền kinh tế và đất nước.

Đụng trần thể chế

Báo cáo PCI của VCCI những năm gần đây có phát hiện đáng lưu ý, đó là xu hướng hội tụ đang ngày càng rõ hơn giữa các tỉnh, thành phố của Việt Nam trong cải cách chất lượng điều hành.

Những tỉnh phía sau trong bảng xếp hạng đang cải thiện môi trường kinh doanh, đổi mới chất lượng điều hành rất nhanh theo thời gian, ngược lại những tỉnh dẫn đầu trong PCI lại có xu hướng chững lại, thậm chí giảm điểm.

Ngoại trừ Quảng Ninh địa phương khá nổi bật với nhiều sáng kiến cải cách thời gian qua như tiên phong thực hiện Đề án 25 về thí điểm đổi mới và nhất thể hóa các chức danh trong cơ quan đảng và chính quyền, xây dựng mô hình trung tâm hành chính công tập trung cấp tỉnh và huyện, đi đầu trong thúc đẩy mô hình đầu tư tư, sử dụng công và huy động đầu tư tư nhân vào hạ tầng lớn… còn lại nhiều địa phương từng dẫn đầu PCI lại có xu hướng chững lại.

Những địa phương này đã không còn động lực? Hay chính tỉnh thành phố này và nhiều tỉnh thành phố khác đã cảm nhận những rủi ro từ sự năng động, tiên phong? Đây có lẽ là câu hỏi lớn cần được trả lời.

Báo cáo PCI đã cho thấy rằng hầu hết địa phương đã thực hiện thành công các nhóm cải cách dễ như rút ngắn thời gian, công khai thủ tục, đơn giản hóa thủ tục hành chính… Nhưng còn nhiều giải pháp khó hơn như cơ chế phải minh bạch, chính sách đất đai cần thuận lợi, giải quyết tranh chấp có hiệu quả, bộ máy liêm chính, năng động… thì chưa có nhiều chuyển biến, thậm chí một số lĩnh vực đảo chiều.

Một số địa phương, một số chuyên gia nhìn nhận rằng quá trình này đang “đụng trần thể chế”. Cần có một khung khổ pháp lý thuận lợi hơn, an toàn hơn không chỉ cho doanh nghiệp mà cho chính bộ máy các địa phương.

Khi các địa phương không có nhiều động lực, không năng động, sáng tạo thì chắc chắn đang gửi lên những tín hiệu không tích cực về quá trình cải cách mạnh mẽ từ cấp cơ sở. Đây là điều rất cần được quan tâm.

Đậu Anh Tuấn
Illustration: Mai Minh Hồng