Kỳ 1: Các vấn đề cụ thể cần đổi mới

Yêu cầu thực tiễn phải đổi mới

Mặc dù đã qua hơn 30 năm chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, hệ thống Quy hoạch đô thị (QHĐT) và phương pháp luận QHĐT nước ta vẫn bảo lưu những đặc điểm căn bản của hệ thống quy hoạch tổng thể có nguồn gốc từ thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp với một hệ thống QHĐT theo tầng bậc phức tạp, các sản phẩm quy hoạch khá cứng nhắc (quy hoạch vật thể) và khó đáp ứng được trước các yêu cầu đầu tư thay đổi linh hoạt của thị trường và tốc độ phát triển đô thị nhanh.

Trên thực tế hiện nay, vai trò của khối kinh tế tư nhân và đầu tư nước ngoài đang dần thay thế vai trò độc tôn của Nhà nước trong đầu tư phát triển đô thị (PTĐT) như trước đây, đặc biệt là trong các lĩnh vực nhà ở và BĐS, du lịch, dịch vụ, hạ tầng đô thị. Vai trò của Nhà nước đang chuyển từ chủ thể đầu tư phát triển chính sang vai trò dẫn dắt, tạo ra môi trường thể chế thuận lợi cho các chủ thể khác cùng tham gia phát triển đô thị.

Tuy nhiên, những biến chuyển đó lại được phản ánh rất chậm trong công tác QHĐT. Quy trình phức tạp và sản phẩm cứng nhắc của các đồ án quy hoạch đang tạo ra cản trở lớn cho các nhà đầu tư. Việc các định hướng phát triển được đặt ra trong các đồ án quy hoạch cấp trên (quy hoạch chung - QHC), quy hoạch phân khu (QHPK) thường ít khi phù hợp với các dự án do các chủ đầu tư đề xuất, cho thấy khả năng tiếp cận thị trường của đồ án QHĐT hiện nay bị hạn chế rất cơ bản. Từ đó dẫn đến thực trạng là, để đáp ứng và thu hút các dự án đầu tư, chính quyền địa phương thường xuyên phải tiến hành điều chỉnh cục bộ các quy hoạch cấp trên liên quan (QHC, QHPK) theo một quy trình phức tạp và mất nhiều thời gian, điều này làm ảnh hưởng lớn đến cơ hội đầu tư và chi phí chung của DN.

Trước đây, toàn bộ công tác lập QHĐT là thẩm quyền của các cơ quan Nhà nước và chính quyền đô thị. Ngày nay, chính quyền đô thị chỉ tiến hành lập các QHC và QHPK; các QHCT (1/500) được phân cấp cho các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, một thực tế đang diễn ra hiện nay là các nhà đầu tư mong muốn được tham gia sâu hơn vào công tác lập các đồ án QHĐT, cụ thể là trong việc lập các đồ án cấp cao hơn như QHC và QHPK, thông qua các hình thức tài trợ kinh phí tổ chức, nghiên cứu lập đồ án… Điều này cho phép cập nhật sớm các nhu cầu của thị trường và nhà đầu tư ngay trong quá trình nghiên cứu định hướng của các QHĐT cấp vĩ mô, để hạn chế việc phải điều chỉnh cục bộ sau này. Tuy nhiên, khung pháp lý cho các hoạt động này còn chưa rõ ràng khiến cho việc thực hiện bị hạn chế. Thực tế này một lần nữa cho thấy vai trò đang ngày một rõ ràng hơn của khối tư nhân trong công tác lập QHĐT và đầu tư phát triển đô thị hiện nay.

Những biến chuyển lớn đó, đặt ra yêu cầu phải đổi mới hệ thống QHĐT và phương pháp luận quy hoạch hiện tại theo hướng gọn nhẹ và linh hoạt hơn về quy trình và sản phẩm để đáp ứng các yêu cầu của nhà đầu tư và thực tiễn phát triển; QHĐT phải chuyển đổi từ một công cụ phân bổ các nguồn lực theo kế hoạch sang công cụ kêu gọi, thu hút các nguồn lực đầu tư phát triển cho toàn bộ đô thị.

Mặt khác, trong xu thế cải cách hành chính mạnh mẽ và kiểm soát hiệu quả đầu tư công hiện nay, Luật Quy hoạch năm đã ra đời năm 2017 và đề ra các yêu cầu đổi mới căn bản cho công tác quy hoạch nói chung và QHĐT nói riêng, như: Đảm bảo tính liên tục, tinh gọn của hệ thống quy hoạch, trong đó QHĐT, quy hoạch nông thôn là một trong 5 loại hình thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia; Thay đổi phương pháp QHĐT tích hợp các quy hoạch ngành, lĩnh vực và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội để đảm bảo quản lý, phát triển đồng bộ; Thống nhất quy định sử dụng đất trong lĩnh vực tài nguyên môi trường và sử dụng đất trong QHĐT. Ở cấp độ đô thị, sau khi Luật Quy hoạch có hiệu lực, các quy hoạch chuyên ngành và quy hoạch sản phẩm không còn tồn tại, QHĐT trở thành quy hoạch duy nhất dẫn hướng toàn bộ quá trình phát triển đô thị cho các thành phố, thị xã, thị trấn. Do vậy, một yêu cầu tất yếu đề ra là QHĐT phải được điều chỉnh nội dung để trở thành một quy hoạch mang tính tổng thể, tích hợp đa ngành để đủ khả năng định hướng toàn bộ các mặt phát triển của đô thị. Điều này đem lại vai trò và vị thế được khẳng định và nâng cao nhưng đồng thời cũng tạo ra sức ép phải đổi mới, nâng tầm về mặt nội dung và chất lượng của QHĐT.

Các vấn đề cụ thể cần đổi mới

Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý PTĐT là cả một quá trình với sự khởi đầu từ đổi mới tư duy nhận thức đến thay đổi về quy trình, phương pháp và thể chế thực hiện. Tuy nhiên, để tạo sự chuyển biến rõ nét, cần ưu tiên tập trung nghiên cứu đổi mới 11 nhóm vấn đề thực tiễn đang tạo ra các rào cản trong quy hoạch và quản lý phát triển đô thị hiện nay: 1) Quy trình và phương pháp quy hoạch đô thị; 2) Tính tích hợp trong quy hoạch đô thị; 3) Cơ sở dữ liệu đô thị trong quy hoạch-quản lý PTĐT; 4) Kiểm soát phân vùng phát triển; 5) Hệ thống chỉ tiêu quy hoạch; 6) Kiểm soát phát triển không gian cao tầng; 7) Quy hoạch và quản lý phát triển tại khu vực ven đô; 8) Bảo vệ môi trường và ứng phó với BĐKH trong quy hoạch đô thị; 9) Nguồn lực tài chính trong quy hoạch và PTĐT; 10) Điều chỉnh quy hoạch và 11) Công tác đào tạo ngành QHĐT.

Quy trình và phương pháp lập quy hoạch đô thị

Quy trình lập quy hoạch đô thị: Quy trình QHĐT theo tầng bậc 3 bước hiện nay, gồm: QHC, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết, được cho là còn phức tạp, gây tốn kém về thời gian và kinh phí lập để phủ kín quy hoạch. Việc điều chỉnh một quy hoạch cũng rất phức tạp do phải điều chỉnh đồng bộ toàn bộ các quy hoạch liên quan.

Bên cạnh đó, quy trình thực hiện một đồ án QHĐT cũng tồn tại nhiều vấn đề bất cập: Quy trình thực hiện để có được giấy phép đầu tư dự án còn quá dài. Từ lập QHC, QHPK, QHCT, thiết kế đô thị, lập dự án, thiết kế kỹ thuật, thiết kế thi công... nên làm mất cơ hội đầu tư. Cần nghiên cứu rút ngắn quy trình hoặc có hướng dẫn làm song song các bước. Quy trình lập và phê duyệt là rõ ràng và tạo cơ sở để đồ án quy hoạch đạt chất lượng tốt và tính khả thi cao, phù hợp với nhu cầu mục đích sử dụng của cộng đồng. Tuy nhiên việc thực hiện 2 lần lấy ý kiến cộng đồng (bước nhiệm vụ thiết kế và lập quy hoạch) là rườm rà. Nên rút gọn chỉ tổ chức lấy ý kiến cộng đồng ở bước lập quy hoạch nhằm rút ngắn thời gian thực hiện.

Bất cập trong việc xin ý kiến cộng đồng. Chưa rõ đối tượng xin ý kiến. Hình thức xin ý kiến. Nên giới hạn đối tượng xin ý kiến ở các loại QHĐT khác nhau. Thời gian xin ý kiến từ 30 - 45 ngày đối với QHC là dài. Chỉ nên lấy ý kiến đến mức độ QHPK. Việc lấy ý kiến cộng đồng ở giai đoạn lập nhiệm vụ quy hoạch còn kém hiệu quả, do ở giai đoạn này chưa có nội dung cụ thể để dân góp ý được. Đối với các dự án xây dựng mới hoàn toàn trên các khu đất chuyển đổi từ đất nông nghiệp chưa có hướng dẫn cụ thể lấy ý kiến cộng đồng là những đối tượng nào.

QHCT 1/500 không nhất thiết phải lập nhiệm vụ quy hoạch. Quy định các chỉ tiêu quá cứng trong nội dung lập nhiệm vụ quy hoạch làm bó cứng nội dung lập quy hoạch. Đối với quy hoạch thị trấn, đô thị loại V nên lập QHPK thay vì quy hoạch chung như hiện nay. Quy hoạch KCN không nhất thiết phải lập QHCT 1/500.

Trong Quy trình lập QHĐT, QHPK khó áp dụng vào quản lý xây dựng theo quy hoạch mà phải lập QHCT 1/500. Hơn nữa trong đồ án QHC cũng có phân khu nên không nhất thiết phải lập QHPK mà nên tích hợp luôn vào đồ án QHC, sau đó lập QHCT. Trong quy trình QHĐT còn thiếu nội dung về quy hoạch cây xanh và chiếu sáng cảnh quan đô thị.

Điều chỉnh nhiều lần (do đánh giá hiện trạng chưa tốt, các ý tưởng đưa ra thiếu tính thực tế, có nhiều thay đổi về kinh tế - xã hội....) mỗi lần điều chỉnh lại làm lại quy trình từ đầu dẫn đến mất nhiều thời gian và kinh phí. Nên nghiên cứu xây dựng quy trình điều chỉnh quy hoạch cho hiệu quả.

Về phương pháp lập quy hoạch: Phương pháp lập quy hoạch của Việt Nam còn nhiều khác biệt với phương pháp lập quy hoạch của các nước trong khu vực, chủ yếu tính toán quy mô theo sức chứa nên đã lạc hậu.

Tính tích hợp với các loại hình quy hoạch ngành khác còn hạn chế. Việc sử dụng kết quả của các quy hoạch ngành khác vào QHĐT còn hạn chế. Thiếu các công cụ trong việc đánh giá hiện trạng và dự báo phát triển. Thiếu tính chiến lược và toàn diện trong nghiên cứu.

Tình trạng thường xuyên tại các đô thị Việt Nam là các loại quy hoạch ngành được thực hiện song song, do đó việc cập nhật và lồng ghép trong các loại quy hoạch chưa được thống nhất. Ví dụ như Quy hoạch sử dụng đất được lập trên cơ sở Luật Đất đai, QHĐT được lập trên cơ sở Luật Quy hoạch đô thị và Luật Xây dựng, dẫn đến các định hướng chung của 2 loại quy hoạch này thường có mâu thuẫn (Ví dụ: QHĐT định hướng một tuyến đường, bố trí quỹ đất công cộng chẳng hạn... Quy hoạch sử dụng đất lại không định hướng là đất công cộng, hay xác định mục đích khác...).

Phương pháp lập quy hoạch mang nhiều cảm tính, làm theo chủ trương, chỉ đạo thiếu công cụ lập quy hoạch mang tính khoa học, logic. Việc lập quy hoạch chỉ đơn thuần về không gian, sử dụng đất chưa nghiên cứu những tác động đến đời sống xã hội, nhất là tầng lớp thu thập thấp. Vì vậy trong phương pháp lập quy hoạch cần có đánh giá tác động xã hội khi đồ án đi vào thực tiễn. Kinh tế đô thị chưa được nghiên cứu, tính toán trong đồ án QHĐT. Dự báo phát triển và cấu trúc đô thị là những nội dung quan trọng của đồ án. Hiện nay việc dự báo chưa tốt, cấu trúc đô thị chưa được nghiên cứu sâu. Cần có những hướng dẫn về kỹ năng, kiến thức về dự báo. Các đồ án QHĐT hiện nay được lập còn thiếu công tác điều tra xã hội học, nhất là đồ án QHC.

Việc quy định chặt số người trong khu vực (thành phố) nhưng chưa kiểm soát chặt được vấn đề này và trở thành bài toán khó khăn trong QHĐT. Hàng loạt các vấn đề liên quan đến dân số cần giải quyết như tắc đường, cải tạo chung cư cũ, quá tải hạ tầng xã hội… cần một phương pháp mới về lập quy hoạch mà không phụ thuộc quá nhiều vào sự biến động của dân số đô thị.

Vấn đề dự báo thường khác so với thực tế. Các dữ liệu, số liệu dùng trong nghiên cứu cần được tổng hợp, phân tích mang tính khoa học. Việc xác định nguồn lực còn hạn chế, thiếu luận cứ để xây dựng tài chính quy hoạch.

PGS.TS.KTS Lưu Đức Cường
Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia (VIUP)