Kinh nghiệm tổ chức kiểm soát quyền lực của một số nhà nước trên thế giới

Việc kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện bởi nhiều chủ thể, thông qua nhiều hình thức, phương tiện với những nội dung và quy trình kiểm soát khác nhau ở các thời điểm khác nhau. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được tiến hành từ bên ngoài hoặc từ bên trong; có thể kiểm soát công khai, kiểm soát ngầm; kiểm soát giai đoạn, kiểm soát liên tục; có thể giản đơn, có thể phức tạp thông qua các cơ chế kiểm soát. Mỗi quốc gia có những đặc trưng riêng trong việc tổ chức kiểm soát quyền lực nhà nước tùy thuộc vào điều kiện, đặc điểm của quốc gia đó.

1. Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước tại Vương quốc Anh

Vương quốc Anh là một quốc gia phát triển, hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước luôn được xem là những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của nhà nước. Vương quốc Anh theo chính thể quân chủ đại nghị, quyền hành pháp thuộc về nguyên thủ quốc gia và Chính phủ, nhưng Chính phủ mới là cơ quan nắm giữ quyền lực này một cách thực chất.

Ở nước Anh, sau khi Hạ viện được thành lập, Nữ hoàng Anh bổ nhiệm người đứng đầu đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện làm Thủ tướng. Nếu không có đảng nào chiếm đa số ghế trong Hạ viện thì Nữ hoàng sẽ bổ nhiệm Thủ tướng sau khi thương lượng với những người đứng đầu các đảng trong Hạ viện. Như vậy, về nguyên tắc, chức vụ Thủ tướng được lập ra từ Nghị viện nên phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Nghị viện có quyền giám sát Chính phủ. Sự tồn tại của Chính phủ liên quan mật thiết với sự ủng hộ của đa số các thành viên Nghị viện. Nhìn nhận ở khía cạnh truyền thống văn hóa, chính trị của người Anh, kỷ luật đảng rất được coi trọng. Thủ tướng là người đứng đầu đảng chính trị có đa số ghế trong Hạ viện nên sự kiểm soát của Nghị viện đối với hành pháp có sự mềm dẻo nhất định.

Nghị viện Anh chất vấn Chính phủ vào các ngày đã được quy định, khi đó, các nghị sĩ đặt câu hỏi đối với các thành viên Chính phủ và các thành viên này phải có trách nhiệm trả lời. Mọi câu hỏi chất vấn đều do các nghị sĩ thuộc các đảng đối lập chiếm số ít trong Nghị viện đưa ra. Do đó, sự kiểm soát này không phát huy tác dụng do phe đa số luôn có đủ khả năng, biện pháp để bảo vệ Chính phủ, tức bảo vệ người của đảng mình.

Vì Chính phủ được Nghị viện thành lập nên sự kiểm soát của Chính phủ đối với Nghị viện vô cùng hạn chế, Chính phủ nằm dưới sự kiểm soát của Nghị viện và có thể bị bãi bỏ bởi Nghị viện. Nghị viện Anh có thể luận tội các quan chức cấp cao của bộ máy hành pháp, có thể truy tố các bộ trưởng về hoạt động, hành vi của họ. Hạ viện tiến hành các thủ tục truy tố, Thượng viện xét xử và kết tội. Thủ tục này có thể buộc các quan chức phải chịu các hình phạt giam giữ, thậm chí là tử hình. Ngoài ra, các ủy ban của Hạ viện cũng có quyền điều tra một hoạt động, lĩnh vực cụ thể của Chính phủ. Các ủy ban này có quyền thu thập bằng chứng và triệu tập nhân chứng để phục vụ điều tra.

Hạ viện Anh có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ, buộc Chính phủ phải từ chức. Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm không cần phải Thượng viện hay Nữ hoàng phê chuẩn. Nếu bị Hạ viện bất tín nhiệm, hoặc Chính phủ Anh sẽ bị lật đổ hoặc Hạ viện có thể bị giải tán để bầu cử một Hạ viện mới, từ đó hình thành nên một Chính phủ mới.

Xuất phát từ cách thức tổ chức bộ máy chính phủ mà Chính phủ Anh ít có tiếng nói trong sự kiểm soát của Nghị viện, nói cách khác, đó là sự không cân bằng giữa các nhánh quyền lực. Vì vậy, hiệu quả kiểm soát quyền lực không đến từ cấu trúc nhà nước, từ những cơ sở pháp lý chính thức mà hình thành từ truyền thống văn hóa, từ cam kết chính trị và sự tự kiểm soát của giới cầm quyền.

2. Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước tại Mỹ

Với chính thể cộng hòa tổng thống tại Mỹ, quyền hành pháp thuộc về Tổng thống. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia và nắm toàn bộ quyền quản lý, điều hành quốc gia, là người đứng đầu nhà nước và cũng là người đứng đầu cơ quan hành pháp.

Ở Mỹ, Nghị viện không kiểm soát hành pháp với danh nghĩa là kiểm soát cơ quan do mình lập ra, bởi lẽ, Tổng thống là người đứng đầu nhà nước và ngành hành pháp Mỹ. Tổng thống và Phó Tổng thống Mỹ được lựa chọn thông qua bầu cử theo nhiệm kỳ 4 năm một lần. Công dân ở các bang bầu ra các đại cử tri. Tập thể đại cử tri này (538 người) sẽ bầu ra Tổng thống và Phó Tổng thống.

Nghị viện thường xuyên tiến hành hoạt động điều trần đối với cơ quan hành pháp. Việc điều trần được thực hiện để thu thập ý kiến về một dự luật, điều tra về một vấn đề hoặc giám sát, đánh giá hoạt động của Chính phủ. Không giống hoạt động chất vấn thường tiến hành tại các kỳ họp toàn thể của nghị viện các nước, hoạt động điều trần ở Mỹ được thực hiện tại các ủy ban, tiểu ban của Nghị viện, thậm chí một nhóm nghị sĩ cũng có thể tổ chức điều trần và được tiến hành ngay khi nảy sinh các vấn đề kinh tế, xã hội cấp thiết. Bởi vậy, điều trần giúp cơ quan lập pháp thu thập được thông tin một cách nhanh chóng, kịp thời. Giới hành pháp sẽ phải giải trình, đưa ra giải pháp một cách thuyết phục về vấn đề liên quan. Các phiên điều trần là dịp để Nghị viện đặt ra các câu hỏi cho ngành hành pháp. Trên thực tế, do điều trần là một hoạt động mang tính công khai, có sự tham gia của giới truyền thông, nên Chính phủ thường phải chuẩn bị tài liệu, chứng cứ rất kỹ càng.

Ở Mỹ, Nghị viện có thể thực hiện thủ tục luận tội đối với các quan chức hành pháp liên bang (Tổng thống, Phó Tổng thống, bộ trưởng, lãnh đạo các cơ quan ngang bộ…). Kết quả cao nhất của thủ tục này là khả năng truất quyền đối với đương sự (khi toàn bộ các điều khoản luận tội đạt được đa số phiếu tán thành của các thành viên tham gia luận tội).

Tuy nhiên, nhánh hành pháp cũng có sự kiểm soát ngược trở lại đối với nhánh lập pháp và nhánh tư pháp. Trong việc ban hành pháp luật của Nghị viện, Chính phủ Mỹ cũng có tiếng nói nhất định. Quốc hội có quyền ban hành các đạo luật nhưng Tổng thống có quyền phủ quyết dự luật do Quốc hội đã thông qua. Tuy nhiên, Quốc hội cũng có quyền bác bỏ sự phủ quyết này của Tổng thống bằng 2/3 số phiếu đồng ý của cả hai viện. Để đảm bảo rằng luật sẽ được thi hành một cách chính xác, Tổng thống đưa ra các lệnh thi hành và các quy định liên bang. Tòa án có quyền giải thích luật.

Phần lớn các văn bản luật mà Quốc hội thông qua có nguồn gốc từ sáng kiến của hành pháp. Tổng thống Mỹ đưa ra sáng kiến lập pháp thông qua hai hình thức: một là gửi thông điệp cho Quốc hội. Gần một nửa số dự án luật của Quốc hội Mỹ do Tổng thống đề nghị thông qua thông điệp gửi cho Quốc hội. Nếu Quốc hội không họp để thảo luật, Tổng thống có quyền triệu tập phiên họp đặc biệt để xem xét. Hai là Tổng thống có thể dự thảo dự luật và trao cho nghị sĩ thuộc đảng của mình để trình trước Quốc hội(1).

Sự rõ ràng, rành mạch trong việc phân công quyền lực là rất quan trọng, ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát quyền lực. Nước Mỹ thực hiện cơ chế tam quyền phân lập triệt để giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp. Nhánh lập pháp kiểm soát nhánh hành pháp dựa trên nền tảng của sự phân quyền cứng rắn với hệ thống kiềm chế - đối trọng quyền lực lẫn nhau. Mỗi nhánh quyền lực thực hiện một số quyền đối với các nhánh khác, do đó cân bằng quyền lực.

3. Hoạt động kiểm soát quyền lực tại Pháp

Ở Pháp, quyền hành pháp thuộc về nguyên thủ quốc gia và Chính phủ. Tổng thống Pháp (nguyên thủ quốc gia) là người đứng đầu cơ quan hành pháp. Tổng thống có nhiều quyền hành trong việc quản lý nhà nước và là đại diện hành pháp duy nhất. Tổng thống lãnh đạo tuyệt đối Chính phủ và có quyền phủ quyết các chính sách của Chính phủ. Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, chỉ đạo Chính phủ thực thi chính sách của Tổng thống.

Tổng thống Pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu với nhiệm kỳ 5 năm. Thủ tướng được đề cử bởi đa số trong Nghị viện và được Tổng thống bổ nhiệm. Trên thực tế, Nội các thường gồm các thành viên của đảng cầm quyền ở Hạ viện. Vì vậy, Nội các phải chịu trách nhiệm trước Hạ viện. Nghị viện giám sát hoạt động của Nội các. Hạ viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm, yêu cầu Nội các từ chức.

Hoạt động chất vấn là một hình thức kiểm soát có ý nghĩa quan trọng của nghị viện đối với hành pháp. Trong vòng 4 tuần làm việc của Nghị viện Pháp lại có một tuần trong đó ưu tiên dành cho việc xem xét hoạt động của Chính phủ. Mỗi tuần ít nhất Nghị viện phải ưu tiên dành một buổi họp để các nghị sĩ chất vấn các thành viên Chính phủ. Các bộ trưởng của Chính phủ có nghĩa vụ trả lời chất vấn của thành viên Nghị viện, đồng thời phải có trách nhiệm tham dự các phiên họp khi Nghị viện thảo luận về các dự án luật liên quan đến lĩnh vực phụ trách.

Ở Pháp, khi các thành viên Chính phủ phạm tội, Nghị viện có thể thành lập tòa án cấp cao để xét xử. Các thành viên của tòa án cấp cao được lựa chọn trong số các nghị sĩ của cả hai viện. Nếu Tổng thống phạm tội phản quốc hoặc âm mưu xâm hại an toàn của nhà nước, tòa án này cũng có thể xét xử cả Tổng thống sau khi có sự nhất trí của đa số nghị sĩ trong cả hai viện. Ngoài ra, để thực hiện việc kiểm soát đối với hành pháp, Nghị viện Pháp có thể thành lập các ủy ban điều tra để thu thập thông tin.

Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ là một hình thức Nghị viện giám sát hoạt động của Chính phủ một cách hiệu quả nhằm chống sự lạm quyền của cơ quan hành pháp. Hạ viện Pháp có quyền truy cứu trách nhiệm của Chính phủ thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm. Việc bất tín nhiệm Chính phủ được thông qua khi đạt đa số phiếu của các thành viên Hạ viện. Hạ viện đặt vấn đề trách nhiệm của Chính phủ bằng việc biểu quyết một kiến nghị kiểm tra. Trong trường hợp Hạ viện bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, Thủ tướng phải đệ đơn từ chức của Chính phủ lên Tổng thống.

Bên cạnh đó, Chính phủ cũng có những quyền lực nhất định đối với Nghị viện, nhất là trong vấn đề xây dựng pháp luật, giữa lập pháp và hành pháp cũng có sự kiềm chế lẫn nhau. Ở Pháp, Nghị viện có quyền kiểm soát việc ban hành văn bản mang tính chất luật nhưng cơ quan lập pháp ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành (lập pháp ủy quyền).

4. Hoạt động kiểm soát quyền lực tại Nhật Bản

Hình thức chính thể của Nhật Bản là quân chủ lập hiến, Nhật Hoàng là nguyên thủ quốc gia và là biểu tượng thống nhất của dân tộc. Đây là chế độ kế vị cổ nhất thế giới. Nhật Hoàng được công dân Nhật Bản kính trọng nên có ảnh hưởng lớn trong xã hội. Quyền hạn của Nhật Hoàng được quy định trong Hiến pháp.

Nghị viện Nhật Bản là cơ quan quyền lực tối cao (Điều 41, Hiến pháp Nhật Bản năm 1947). Nghị viện được cấu thành bởi Hạ nghị viện (Shugi-in) và Thượng nghị viện (Shangi-in). Cả hai viện đều được cấu thành bởi các đại biểu đại diện cho quốc dân. Hạ viện đại diện cho ý kiến và nguyện vọng của quốc dân. Thượng viện giám sát quyền lực và sự phán quyết của Hạ viện. Hạ viện có quyền lập ra Chính phủ nhưng có thể bị giải tán trước nhiệm kỳ. Nếu Hạ viện bị giải tán thì trong thời gian đó, Thượng viện sẽ tạm ngưng kỳ họp.

Trong cơ cấu của Hạ viện, hệ thống các ủy ban có vai trò rất quan trọng. Hạ viện có 17 ủy ban thường trực (mỗi ủy ban có từ 20 - 50 thành viên, phụ trách các lĩnh vực tương ứng với các bộ) và 8 ủy ban đặc biệt phụ trách về các nội dung cụ thể. Ngoài ra, Hạ viện còn có thêm Ban điều tra đạo đức chính trị (phụ trách việc kiểm tra, giám sát trách nhiệm và đạo đức của các nghị sĩ).

Thượng viện có 17 ủy ban thường trực (mỗi ủy ban có từ 10 - 45 thành viên), 6 ủy ban đặc biệt, 3 ủy ban lâm thời điều tra các về vấn đề quốc tế, kinh tế, sản xuất và xã hội. Ngoài ra, Thượng viện còn có thêm Ban nghiên cứu hiến pháp và Hội đồng thảo luận về đạo đức chính trị.

Nội các Nhật Bản là nhánh quyền hành pháp, đứng đầu Nội các là Thủ tướng và giúp việc cho Thủ tướng là các bộ trưởng. Tập thể Nội các chịu trách nhiệm trước Nghị viện và phải từ chức nếu Hạ viện bị mất tín nhiệm. Theo Luật Nội các năm 2001, số lượng bộ trưởng không được quá 14 người, tuy nhiên, trong trường hợp đặc biệt, có thể lên đến 17 người. Trong một số trường hợp, Nội các Nhật Bản thực hiện theo yêu cầu của Nhật Hoàng (bao gồm: triệu tập Nghị viện, giải tán Hạ viện, tuyên bố tổng tuyển cử, tiến hành các nghi lễ). Ngoài ra, Nội các thực hiện chức năng, nhiệm vụ, bao gồm: thực thi pháp luật, chính sách đối ngoại, ký kết các hiệp ước với sự phê chuẩn của Nghị viện, quản lý các dịch vụ công, lập dự toán ngân sách, phê chuẩn các nghị định của Nội các, quyết định đại xá, đặc xá…

Bộ máy tư pháp Nhật Bản hoàn toàn độc lập với các ngành lập pháp và hành pháp, bao gồm Tòa án tối cao, 8 tòa án cấp cao; trừ Hokkaido có 4 tòa án cấp tỉnh, còn lại mỗi tỉnh có một tòa án cấp tỉnh, một số tòa án sơ thẩm. Ngoài ra, Nhật Bản còn có các tòa án gia đình để xử lý những rắc rối nội bộ.

Tòa án tối cao gồm một chánh án và 14 thẩm phán. Chánh án do Nhật Hoàng bổ nhiệm trên cơ sở chỉ định của Nội các, 14 thẩm phán do Nội các bổ nhiệm. Việc bổ nhiệm các thẩm phán Tòa án tối cao được xem xét lại trong một cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc, được tổ chức trong cuộc tổng tuyển cử đầu tiên bầu các hạ nghị sĩ. Việc tái bổ nhiệm các chức vụ trên sau nhiệm kỳ 10 năm được xem xét lại. Tòa án tối cao có tiếng nói cuối cùng trong việc quyết định tính hợp hiến của các đạo luật, mệnh lệnh, quy định hoặc quy tắc. Các thẩm phán tòa án cấp dưới do Nội các bổ nhiệm trên cơ sở danh sách những người do Tòa án tối cao đưa ra. Tất cả các thẩm phán đều độc lập trong xét xử và chỉ tuân thủ hiến pháp và pháp luật.

5. Một số kinh nghiệm cho Việt Nam

Một là, kiểm soát quyền lực nhà nước là một nguyên tắc cơ bản, cần được khẳng định trong các văn bản luật có giá trị pháp lý cao nhất. Các nhà nước phát triển phần lớn đều ghi nhận nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp. Trên cơ sở đó, các văn bản luật quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp đều có những quy định cụ thể hơn về hoạt động kiểm soát này. Kiểm soát quyền lực nhà nước là yêu cầu tất yếu đối với mọi nhà nước, được khẳng định và đảm bảo thực thi trên thực tế.

Hai là, phải có sự phân công rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan, tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn. Các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều phải được quy định rõ ràng về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ trong các văn bản pháp luật. Sự rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn là một yêu cầu cơ bản để tránh sự lạm quyền. Đây sẽ là khung pháp lý cơ bản để đảm bảo cho các cơ quan nhà nước thực hiện theo nguyên tắc này. Để tránh sự lạm dụng quyền lực, nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước không chỉ được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất, mà còn cần phải được phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong các văn bản luật.

Ba là, các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp đều đóng vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nước, do vậy, kiểm soát phải luôn gắn liền với phân công, phối hợp. Với một số nhà nước tư sản, hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước luôn gắn với kiềm chế, đối trọng, hạn chế quyền lực lẫn nhau. Tuy nhiên, ở Việt Nam, với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, kiểm soát nhưng phải luôn gắn với nguyên tắc phân công, phối hợp, bổ trợ lẫn nhau, góp phần tăng cường hiệu quả của nhà nước nói chung. Ở nước ta, quyền lực nhà nước không có có sự phân chia, mà chỉ là sự phân công, phối hợp và quyền lực là thống nhất. Mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân.

Để nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà nước nói chung, mỗi quốc gia đều có cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nhất định căn cứ vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của mình. Kiểm soát quyền lực nhà nước là yêu cầu tất yếu với mọi quốc gia trong quá trình phát triển. Ở Việt Nam, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được xem như một nguyên tắc hiến định, tuy nhiên nguyên tắc này cần phải được cụ thể hóa bằng các văn bản pháp luật để áp dụng vào thực tiễn, góp phần xây dựng nhà nước trong sạch, vững mạnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Hà
Học viện Hành chính Quốc gia

------

Ghi chú:

(1) Trần Hoài Nam, Vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng, ban hành pháp luật của một số nước trên thế giới, Tạp chí Thanh tra, số 7-2016, tr.52 - 53.

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực, Nxb Đại học Quốc gia, H.2005.

2. Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước là những con số cộng đơn giản, Nxb Lao động - Xã hội, H.2008.

3. Nguyễn Minh Đoan, Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Sách tham khảo, Nxb CTQG, H.2009.

4. Trần Ngọc Đường, Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, Nxb CTQG, H.2011.

5. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, sách chuyên khảo, Nxb CTQG-ST, H.2012.

6. Vũ Công Giao, Các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2+3, 2013.

7. Nguyễn Thị Hồi, Kinh nghiệm nước ngoài về kiểm soát quyền lực nhà nước, giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb CAND, H.2003.

8. Phạm Tuấn Khải, Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam, Nxb CAND, H.1998.

9. Thang Văn Phúc, Nguyễn Đăng Thành, Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, Nxb CTQG, H.2005.

10. Lê Minh Quân (chủ biên), Nhà nước trong hệ thống chính trị ở Việt Nam hiện nay, Nxb CTQG, H. 2010.

11. Lê Minh Quân, Bùi Việt Hương (đồng chủ biên), Về quyền lực trong quản lý nhà nước hiện nay, Nxb CTQG, H.2012.

12. Trịnh Thị Xuyến, Kiểm soát quyền lực nhà nước - một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb CTQG, H.2008.

Nguồn: Tạp chí TCNN/ Tạp chí Xây dựng Đảng