Hoàn thiện pháp luật về lưu trữ: thực tiễn từ Bộ Tài chính

Ảnh minh họa. Nguồn: Internet

Giới thiệu chung

Trong hoạt động của ngành lưu trữ nước ta cho đến nay đã có hàng trăm văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quản lý, chỉ đạo về công tác lưu trữ do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Có thể kể đến những văn bản quy phạm pháp luật về lưu trữ như Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia (1982, 2001), Nghị định của Chính phủ (năm 1962, 1963, 1995, 2004, 2013), các quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư của các bộ... Hiện nay, văn bản có giá trị pháp lý cao nhất đang có hiệu lực thi hành là Luật Lưu trữ được Quốc hội thông qua ngày 01/11/2011 và có hiệu lực tháng 7/2012 đã khẳng định vị trí, vai trò của công tác lưu trữ trong sự chỉ đạo, điều hành và hoạt động của hệ thống các cơ quan Đảng, nhà nước; phục vụ nhu cầu trong đời sống xã hội cũng như trong nghiên cứu khoa học…

Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ có cơ cấu tổ chức gồm 05 Tổng cục và tương đương; 22 đơn vị thuộc Bộ (Các vụ, cục, thanh tra và văn phòng); 04 đơn vị sự nghiệp). Đồng nghĩa với đó là số lượng tài liệu lưu trữ hình thành qua các năm rất lớn (khoảng 12.136 mét). Khối tài liệu này góp phần quan trọng trong việc phục vụ nhiệm vụ chính trị của Đảng, Nhà nước nói chung và nhiệm vụ chuyên môn nói riêng của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra, làm thế nào để quản lý khối tài liệu trên một cách khoa học, thống nhất, phục vụ thuận lợi cho công tác chỉ đạo điều hành của Bộ Tài chính và các đơn vị.

Trước vấn đề đó, việc tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về lưu trữ luôn được lãnh đạo Bộ quan tâm, chỉ đạo các cơ quan, đơn vị thuộc, trực thuộc triển khai thực hiện Luật Lưu trữ và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong quá trình thực hiện pháp luật về lưu trữ, bên cạnh những ưu điểm đạt được, tại Bộ Tài chính còn bộc lộ một số hạn chế, vướng mắc. Từ thực tế tại Bộ Tài chính cho thấy, việc hoàn thiện pháp luật về lưu trữ là rất cần thiết hiện nay.

Cơ sở pháp lý

Luật Lưu trữ ra đời đã đánh dấu một bước phát triển mới của luật pháp lưu trữ Việt Nam, tạo khung pháp lý cao nhất về lưu trữ, tạo điều kiện cho công tác lưu trữ phát triển. Bên cạnh Luật Lưu trữ còn có nghị định của Chính phủ, các chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, các văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước về công tác lưu trữ và tài liệu lưu trữ. Thực hiện pháp luật về lưu trữ có những nội dung cơ bản sau đây:

- Tổ chức lưu trữ và hoạt động quản lý nhà nước về công tác lưu trữ: Điều 38, Chương VI, Luật Lưu trữ quy định Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về lưu trữ; Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về lưu trữ và quản lý tài liệu Phông lưu trữ Nhà nước Việt Nam; bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý về lưu trữ.

- Thực hiện pháp luật về thu thập tài liệu lưu trữ: Chương II, Luật Lưu trữ quy định về thu thập tài liệu lưu trữ đã được cụ thể hóa bằng các nghị định, thông tư, quyết định, công văn hướng dẫn của Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước như: Quản lý tài liệu điện tử theo Nghị định số 01/2013/NĐ-CP; chỉnh lý tài liệu cần phải tuân thủ đủ 23 bước và được quy định chi tiết tại Công văn số 283/VTLTNN-NVTW ngày 19/5/2004, Quyết định số 128/QĐ-VTLTNN ngày 01/6/2009; xác định giá trị tài liệu phải đảm bảo đúng nguyên tắc, phương pháp và các tiêu chuẩn cơ bản, từ đó xác định thời hạn bảo quản cho từng loại tài liệu quy định tại Thông tư số 09/2011/TT-BNV ngày 03/6/2011; giao nộp tài liệu vào Lưu trữ lịch sử theo Thông tư số 16/2014/TT-BNV ngày 20/11/2014.

- Thực hiện pháp luật về bảo quản, thống kê tài liệu lưu trữ, hủy tài liệu hết giá trị: Ngoài Điều 25 đến 28 Luật Lưu trữ thì Nhà nước ta đã ban hành các văn bản quy định cụ thể: Việc bảo quản tài liệu lưu trữ được quy định chi tiết tại Thông tư số 09/2007/TT-BNV ngày 26/11/2007, Quyết định số 262/QĐ-VTLTNN ngày 17/12/2008, Công văn số 203/VTLTNN-TCCB ngày 23/3/2010; thống kê tài liệu lưu trữ theo Thông tư số 03/2018/TT-BNV ngày 06/3/2018; hướng dẫn tổ chức tiêu hủy tài liệu hết giá trị được Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước quy định chi tiết tại Công văn số 879/VTLTNN-NVĐP ngày 19/12/2006.

- Thực hiện pháp luật về sử dụng tài liệu lưu trữ: Điều 29, Luật Lưu trữ quy định quyền và nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc sử dụng tài liệu lưu trữ. Điều 31, 32, 33, 34 của Luật Lưu trữ quy định về sử dụng tài liệu lưu trữ, trong đó có các hình thức sử dụng, sao tài liệu lưu trữ, chứng thực lưu trữ, mang tài liệu lưu trữ ra khỏi Lưu trữ cơ quan.

- Ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác lưu trữ: Chính phủ đã rất kịp thời khi ban hành Nghị định số 01/2013/NĐ-CP ngày 03/01/2013 quy định chi tiết một số điều của Luật Lưu trữ và dành 1 chương về quản lý tài liệu lưu trữ điện tử. Để đảm bảo tính xác thực và hiệu lực pháp lý của văn bản điện tử, hồ sơ, ngày 24/01/2019, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 01/2019/TT-BNV quy định quy trình trao đổi, lưu trữ, xử lý tài liệu điện tử trong công tác văn thư, các chức năng cơ bản của hệ thống quản lý tài liệu điện tử trong quá trình xử lý công việc của cơ quan, tổ chức và Thông tư số 02/2019/TT-BNV quy định tiêu chuẩn dữ liệu thông tin đầu vào và yêu cầu bảo quản tài liệu lưu trữ điện tử.

Kết quả thực hiện pháp luật về lưu trữ tại Bộ Tài chính

Việc thực hiện pháp luật về lưu trữ tại Bộ Tài chính đã đạt một số kết quả nhất định:

- Hoạt động quản lý nhà nước về lưu trữ: Trong những năm qua tại cơ quan Bộ và các Tổng cục đã rà soát, ban hành nhiều văn bản hướng dẫn, chỉ đạo về công tác lưu trữ trong toàn Ngành. Việc kiểm tra, hướng dẫn thực hiện các quy định về công tác lưu trữ được Bộ xác định là nhiệm vụ thường xuyên liên tục vì qua đó Lãnh đạo Bộ, Lãnh đạo các đơn vị đã thấy được những thuận lợi và khó khăn trong công tác lưu trữ để có những chấn chỉnh và chỉ đạo kịp thời.

Bên cạnh đó, Bộ Tài chính đã đầu tư kinh phí cho các hoạt động lưu trữ theo quy định gồm: Mua sắm trang thiết bị phục vụ cho công tác lưu trữ; xây dựng, cải tạo kho lưu trữ; ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác lưu trữ; chỉnh lý tài liệu lưu trữ; tiêu hủy tài liệu hết giá trị; vệ sinh kho lưu trữ; các kinh phí khác để duy trì hệ thống kho bảo quản tài liệu. Tính đến nay, việc đầu tư kinh phí cho hoạt động chỉnh lý chiếm tỷ lệ nhiều nhất, qua đó giúp các đơn vị giải quyết được khối tài liệu tồn đọng, bó gói từ nhiều năm nay.

- Hoạt động nghiệp vụ lưu trữ tại Bộ Tài chính: Trung bình hàng năm (từ 2012 - 2019), các kho lưu trữ của Bộ Tài chính tiếp nhận khoảng 1.674 mét tài liệu giấy. Hiện tại, tổng số tài liệu trong các kho lưu trữ tại Bộ Tài chính là 14.431 mét (trong đó: Số tài liệu đã chỉnh lý là 9.733 mét, tài liệu chưa chỉnh lý là 4.698 mét); số lượng tài liệu điện tử Bộ đang quản lý: 3.481 hồ sơ. Từ năm 2012 - 2019, Bộ đã giao nộp vào Lưu trữ lịch sử là 69,5 mét và tiêu hủy tài liệu hết giá trị là 1.466 mét. Tổng diện tích các kho lưu trữ là 3.302 m2 và được bố trí đầy đủ các trang thiết bị đảm bảo bảo quản an toàn tài liệu.

Số liệu trên cho thấy, hoạt động nghiệp vụ lưu trữ tại Bộ Tài chính những năm gần đây được Lãnh đạo Bộ, Lãnh đạo các đơn vị quan tâm và đã có nhiều chuyển biến tích cực. Đặc biệt, sau khi có Chỉ thị số 35/CT-TTg ngày 07/9/2017 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác lập hồ sơ, giao nộp tài liệu vào lưu trữ cơ quan và lưu trữ lịch sử; Bộ Tài chính đã ban hành Chỉ thị số 03/CT-BTC ngày 24/11/2017 về tăng cường công tác lưu trữ ngành Tài chính. chỉ thị này ra đời có ý nghĩa vô cùng quan trọng là cơ sở, có lộ trình để các đơn vị xử lý những tồn tại hạn chế trong công tác lưu trữ, nhất là chỉnh lý những tài liệu lưu trữ còn tồn đọng trong nhiều năm qua. Tài liệu giao nộp vào lưu trữ lịch sử đúng trình tự, thủ tục quy định của Nhà nước. Tài liệu đưa ra tiêu hủy được xác định đã hoàn toàn hết giá trị, thủ tục chặt chẽ, đảm bảo các quy định hiện hành, giúp giảm áp lực kho tàng, đáp ứng yêu cầu tổ chức khoa học tài liệu trong kho lưu trữ. Việc thực hiện chế độ vệ sinh định kỳ kho tàng, giá tủ, tài liệu và diệt côn trùng có hại và các biện pháp khác để bảo quản an toàn tài liệu của Bộ Tài chính được thực hiện định kỳ, thường xuyên.

Những tồn tại, vướng mắc trong việc thực hiện pháp luật về lưu trữ tại Bộ Tài chính

Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực hiện pháp luật về lưu trữ tại Bộ Tài chính cũng gặp một số vướng mắc, cụ thể:

- Khoản 1 Điều 7 Luật Lưu trữ quy định “…người làm lưu trữ được hưởng chế độ, quyền lợi tương ứng trong cơ quan, tổ chức và được hưởng phụ cấp ngành nghề đặc thù, chính sách ưu đãi khác theo quy định của pháp luật”. Tuy nhiên, hiện nay người làm công tác lưu trữ tại phần lớn các cơ quan, tổ chức nói chung và tại cơ quan Bộ Tài chính nói riêng mới chỉ được hưởng phụ cấp độc hại hoặc bồi dưỡng hiện vật do từng cơ quan, đơn vị áp dụng linh hoạt từ Thông tư số 25/2013/TT-BLĐTBXH ngày 18/10/2013 của Bộ Lao động thương binh và xã hội mà chưa có một chế độ, chính sách nào thể hiện tính “đặc thù” đối với ngành Lưu trữ.

- Điều 19 quy định “Lưu trữ lịch sử có trách nhiệm trình cơ quan có thẩm quyền về lưu trữ cùng cấp ban hành Danh mục cơ quan, tổ chức thuộc nguồn nộp lưu tài liệu vào lưu trữ lịch sử” nhưng đến nay Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III vẫn chưa ban hành Danh mục nói trên. Vì vậy, còn nhiều cơ quan, đơn vị không có cơ sở để thực hiện giao nộp tài liệu vào Lưu trữ lịch sử.

- Điểm b, c Khoản 3, Điều 5 Luật Lưu trữ quy định “các cá nhân có quyền quyết định việc hiến tặng, ký gửi hoặc bán tài liệu cho Lưu trữ lịch sử các tài liệu liên quan đến an ninh quốc gia”. Tuy nhiên, về quy trình, thủ tục và các vấn đề liên quan đến hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu lưu trữ thì lại chưa được văn bản nào của nhà nước quy định cụ thể nên các quy định nêu trên thiếu tính khả thi.

- Khoản 1 Điều 33 Luật Lưu trữ quy định “việc sao tài liệu lưu trữ và chứng thực lưu trữ do Lưu trữ cơ quan hoặc Lưu trữ lịch sử quy định”. Về hướng dẫn cụ thể việc chứng thực lưu trữ tại các cơ quan, tổ chức cần thống nhất, chi tiết hơn để các cơ quan thực hiện.

- Khoản 3 Điều 33 Luật Lưu trữ quy định “Người được cấp bản sao tài liệu lưu trữ, bản chứng thực lưu trữ phải nộp lệ phí”. Hiện nay, chưa có quy định về việc thu phí đối với người khai thác, sử dụng tài liệu tại các cơ quan, tổ chức; cần làm rõ đối tượng nào thì lưu trữ cơ quan được thu phí, đối tượng nào không cần phải thu phí nên cần ban hành văn bản để các cơ quan, tổ chức có cơ sở thực hiện.

- Điều 8 Luật Lưu trữ quy định các hành vi vi phạm trong hoạt động lưu trữ như: “(1) Chiếm đoạt, làm hỏng, làm mất tài liệu lưu trữ; (2) làm giả, sửa chữa, làm sai lệch nội dung tài liệu lưu trữ; (3) mua bán, chuyển giao, hủy trái phép tài liệu lưu trữ; (4) sử dụng tài liệu lưu trữ vào mục đích xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; (5) mang tài liệu lưu trữ ra nước ngoài trái phép”. Tuy nhiên, những chế tài cụ thể dẫn chiếu để xử lý vi phạm đối với hành vi vi phạm pháp luật về lưu trữ chưa được Luật, Nghị định đề cập đến mặc dù trên thực tế đã xảy ra trường hợp vi phạm.

- Khoản 2 Điều 17 Luật Lưu trữ quy định “Tài liệu bảo quản có thời hạn là tài liệu không thuộc trường hợp quy định tại khoản 1 điều này và được xác định thời hạn bảo quản dưới 70 năm”. Như vậy, nhóm hồ sơ được xác định thời hạn bảo quản 70 năm sẽ thuộc nhóm bảo quản có thời hạn hay vĩnh viễn? Thiết nghĩ, cách quy định tại khoản 2 Điều 17 Luật Lưu trữ nêu trên có phần chưa hợp lý.

- Khoản 2, Điều 17 Thông tư số 07/2012/TT-BNV ngày 22/11/2012 quy định “Thành phần hồ sơ, tài liệu nộp lưu vào Lưu trữ cơ quan gồm toàn bộ hồ sơ, tài liệu được xác định thời hạn bảo quản từ 05 năm trở lên” nhưng trên thực tế lại có nhiều loại tài liệu chỉ được xác định thời hạn bảo quản dưới 05 năm của hệ thống kho bạc nhà nước như tài liệu thẻ kho, bảng kê phân loại tiền có thời hạn bảo quản 02 năm nên khó khăn cho cán bộ lưu trữ hướng dẫn nghiệp vụ trên thực tế.

+ Tại Điều 23, Thông tư số 04/2013/TT-BNV ngày 16/4/2013 quy định “đối với hồ sơ có thời hạn bảo quản vĩnh viễn, cán bộ, công chức, viên chức phải biên mục văn bản trong hồ sơ” nhưng Điều 16 của Thông tư số 07/2012/TT-BNV ngày 22/11/2012 thì cán bộ, công chức, viên chức không phải biên mục văn bản trong hồ sơ. Tại bước 11, phụ lục số 02 của Thông tư số 03/2010/TT-BNV quy định viết Mục lục văn bản đối với tài liệu bảo quản vĩnh viễn nhưng theo hướng dẫn của Công văn số 283/VTLTTT-NVTW ngày 19/5/2004 quy định viết Mục lục văn bản đối với những hồ sơ có thời hạn bản quản 20 năm trở lên. Những nội dung trên cũng cần phải nghiên cứu để thống nhất thực hiện. Ngoài ra, bước 14 của quy trình chỉnh lý quy định như hiện nay thì tài liệu dự kiến tiêu hủy cũng phải tháo gỡ gim kẹp dẫn đến mất thời gian và không cần thiết.

+ Nhiều đơn vị khi giao nộp vào Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III đã gặp khó khăn về mẫu hộp đựng tài liệu giao nộp vào lưu trữ lịch sử (hiện nay mẫu hộp theo quy định của Thông tư số 03/2010/TT-BNV ngày 29/4/2010 của Bộ Nội vụ không đúng với mẫu quy định của Tổng cục Đo lường chất lượng...). Do vậy, cần có quy định cụ thể về vấn đề này.

- Giải mật đối với tài liệu lưu trữ là nhiệm vụ quan trọng, nhưng trong Luật Lưu trữ chưa quy định đối với công tác giải mật tài liệu lưu trữ.

Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về lưu trữ

Những hạn chế, vướng mắc trong việc thực hiện pháp luật về lưu trữ tại Bộ Tài chính cho thấy, để nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về lưu trữ trong thời gian tới, Nhà nước cần thực hiện các nội dung sau:

Một là, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ công tác lưu trữ:

- Xây dựng văn bản hướng dẫn về: Định mức hưởng phụ cấp ngành nghề đặc thù cho cán bộ lưu trữ; chứng thực tài liệu lưu trữ tại Lưu trữ cơ quan; mức thu phí đối với người khai thác, sử dụng tài liệu tại các cơ quan, đơn vị; Danh mục cơ quan, tổ chức thuộc nguồn nộp lưu vào Lưu trữ lịch sử các cấp theo Khoản 1, Điều 5, Thông tư số 17/2014/TT-BNV; ban hành các văn bản hướng dẫn quy trình, nghiệp vụ đối với tài liệu lưu trữ điện tử để các cơ quan, đơn vị có cơ sở thực hiện.

- Xây dựng Nghị định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực lưu trữ tài liệu: Việc ban hành Nghị định xử phạt hành chính trong lĩnh vực lưu trữ là nhu cầu cấp bách và là đòi hỏi của quá trình thực thi pháp luật trong thực tiễn. Nghị định này sẽ giúp các chủ thể tham gia hoạt động lưu trữ thực thi một cách nghiêm túc và hiệu quả các quy định pháp luật, đồng thời xác định các hành vi vi phạm hành chính, chế tài áp dụng cho những hành vi đó. Đối với các chế tài cho hành vi xâm hại đến quyền sở hữu tài liệu lưu trữ sẽ đồng thời dẫn chiếu đến các quy định về các chế tài của Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự để áp dụng.

Bên cạnh đó, khi xây dựng văn bản hướng dẫn chỉ đạo công tác lưu trữ, Bộ Nội vụ là cơ quan quản lý ngành lưu trữ cần dựa trên các nguyên tắc cơ bản như: Phải phù hợp, đồng bộ, toàn diện; phải thường xuyên và kịp thời tránh tình trạng chồng chéo, văn bản này trái với văn bản kia; không phù hợp với đặc thù của đối tượng điều chỉnh.

Hai là, bổ sung một số nội dung của Luật Lưu trữ:

- Quản lý tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ, tài liệu quý hiếm: Bổ sung quy định về quản lý liên quan đến quyền sở hữu tài liệu lưu trữ của tổ chức tư nhân; vai trò của Nhà nước trong việc quản lý tránh thất lạc, mất mát tài liệu có giá trị, là di sản văn hóa của dân tộc…; quy định về chính sách khuyến khích các tổ chức tư nhân chuyển giao tài liệu lưu trữ có giá trị cho các cơ quan lưu trữ của Nhà nước dưới các hình thức hiến tặng, ký gửi, chuyển nhượng (mua bán). Ngoài ra, cần có cơ chế khen thưởng đối với các tổ chức tư nhân có thành tích trong việc bảo vệ tài liệu lưu trữ quốc gia, hiến tặng cho cơ quan lưu trữ của Nhà nước những tài liệu có giá trị thì được khen thưởng theo quy định.

- Bổ sung quy định về chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực lưu trữ; giải mật tài liệu lưu trữ; quản lý tài liệu lưu trữ điện tử phù hợp với điều kiện tăng cường giao dịch điện tử và sử dụng chữ ký số trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2011), Luật Lưu trữ số 01/2011/QH13 ngày 11/11/2011;

2. Bộ Nội vụ (2012), Thông tư số 07/2012/TT-BNV hướng dẫn quản lý văn bản, lập hồ sơ và nộp lưu hồ sơ vào lưu trữ cơ quan;

3. Báo cáo thống kê công tác văn thư lưu trữ năm 2012 - 2019 của Bộ Tài chính;

4. Hà Văn Huề, Lưu trữ học và vấn đề xây dựng pháp luật lưu trữ ở Việt Nam, Cổng thông tin điện tử Đại học Quốc gia Hà Nội.

Nguyễn Thị Hồng Thủy - Văn phòng Bộ Tài chính

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 05/2020