Giảm nút bấm, tích tụ động lực để cải cách

Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI mang đến “cơm no, áo ấm” cho người dân thông qua việc tái thừa nhận kinh tế thị trường. Hơn 30 năm trôi qua, người dân sau khi vượt qua khủng hoảng lương thực, vượt qua nhu cầu căn bản và bước vào vòng xoáy cạnh tranh toàn cầu, đòi hỏi đổi mới tiếp tục được nâng tầm về chiều sâu, chiều rộng, đòi hỏi cải cách thể chế. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII gắn liền với cải cách thể chế, một vài tác giả gọi là Đổi mới 2.0. Bên cạnh thành quả phòng chống tham nhũng rõ rệt thì các kết quả đạt được về cải cách thể chế liên quan môi trường kinh doanh, nhà nước pháp quyền chưa ổn định; giấy phép con bị cắt thì giấy phép cháu mọc ra; thông tư thụt thì công văn thò… Tình trạng “trên nóng, dưới lạnh (1)”; trống đánh xuôi, kèn thổi ngược vẫn diễn ra, bởi tình trạng phân mảnh, cát cứ “quyền lực” vẫn chưa có những cải thiện rõ rệt.

Trong bối cảnh đó, việc tích tụ động lực quyền lực đủ lớn để chiến thắng lực cản cải cách thể chế là hết sức cần thiết; việc giảm bớt số lượng “nút bấm” trong hệ thống vận hành quyền lực có thể đi đến việc bắt lấy cơ hội dân tộc nhanh hơn, giảm bớt chi phí vận hành; nhưng đồng thời cần có các cơ chế mới để ngăn ngừa rủi ro.

Tích tụ động lực để thắng cát cứ quyền lực

Xét về chiều dài lịch sử, người Việt ai cũng biết “loạn 12 sứ quân” và sau đó, người Việt tiếp tục trải qua Trịnh - Nguyễn phân tranh; chia để trị của người Pháp; vĩ tuyến 17. Đâu đó ở Tây Nguyên, Tây Bắc sự khác biệt về văn hóa, tôn giáo đôi khi vẫn thành nguyên cớ đe dọa sự thống nhất toàn vẹn lãnh thổ. Bởi vậy, đất nước hình chữ S này dường như vẫn tiếp tục có nhu cầu tập quyền thêm một thời gian nữa để đạt đến sự đồng đều, thống nhất ở mức ổn định; đặc biệt khi Việt Nam nằm ở vị trí địa chính trị, mà các cường quốc chỉ muốn “bẻ đũa từng chiếc”.

Trong giai đoạn chiến tranh, mọi người đều hết lòng vì giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước; không có “giấy phép con”(2), quỹ đen(3), quỹ đỏ. Nhu cầu cát cứ quyền lực của các bộ ngành gần như không có, bởi nó không sản sinh ra bổng lộc như thời đại kinh tế thị trường sơ khai.

Bước sang nền kinh tế thị trường, với phương châm “đổi mới về kinh tế, chậm chắc về chính trị”, mô hình quản trị nhà nước được tiếp tục duy trì - nhưng quyền lực trong thời đại kinh tế thị trường có khả năng sản sinh ra rất nhiều tiền bạc, đặc biệt khi chưa có “lồng nhốt quyền lực” thích hợp. Cát cứ quyền lực trong kinh tế thị trường gắn với bổng lộc và vì vậy nó tiến hóa nhanh, đa dạng, tinh vi, ẩn mình dưới phông màu “đoàn kết” không kém gì loài tắc kè. Dù biến màu, đổi giọng thì người ta vẫn nhận ra “cát cứ quyền lực” khi con tắc kè chuyển động, có thể nêu ra vài dẫn chứng điển hình.

Sau khi Luật Doanh nghiệp năm 1999 được thông qua, Thủ tướng Phan Văn Khải đã thành lập Tổ công tác Thi hành Luật Doanh nghiệp và ban hành Quyết định 19/2000/QĐ - TTg để “chiến đấu” chống lại giấy phép con, giấy phép bất hợp lý. Tác giả may mắn được đọc biên bản làm việc giữa Tổ thi hành Luật Doanh nghiệp và Thủ tướng Phan Văn Khải và hiểu được sự bó buộc quyền lực của Thủ tướng khi một bộ trưởng phớt lờ Quyết định 19/2000/QĐ-TTg liên quan kinh doanh taxi, bởi đơn giản Thủ tướng không có quyền chọn lựa bộ trưởng đó, mặc dầu điều 84 khoản 7 Hiến pháp 1992 quy định Thủ tướng giới thiệu và Quốc hội bầu bộ trưởng. Lý do là bộ trưởng thuộc diện cán bộ do Bộ Chính trị quản lý(4), Thủ tướng và đa số đại biểu Quốc hội với tư cách Đảng viên phải chấp hành đường lối của Bộ Chính trị.

Tương tự, sau khi Luật Doanh nghiệp 2014 và Luật Đầu tư 2014 được thông qua, ngày 28-9-2015, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc ban hành Quyết định số 1672/QĐ-TTg thành lập Tổ công tác Thi hành Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư(5).

Thủ tướng và Chính phủ chỉ thực hiện một phần quyền lực hành pháp, còn các bộ trưởng thì được tiến cử từ nhiều nguồn, quản lý bởi Bộ Chính trị, nên đôi khi hai bộ thuộc cùng một chính phủ lại phải ký thỏa thuận hợp tác như thể hai vương quốc ký điều ước quốc tế với nhau(6). Tình trạng mỗi dự thảo luật, nghị định lại do một bộ xây dựng với những lợi ích riêng của ngành mình tạo nên hệ thống pháp luật chồng chéo, góp phần tạo nên 5.600 văn bản trái luật tính riêng trong năm 2017(7).

Trong quan hệ giữa chính quyền trung ương - chính quyền địa phương, hiện tượng cát cứ cũng xảy ra. Thay vì kiêng nể đoàn giám sát của Quốc hội thì một bí thư thành phố phía Nam tuyên bố thẳng tưng: “Tôi còn làm bí thư thì tôi chưa chấp hành bản án (hành chính) này”(8). Vụ án Vũ Nhôm(9), cũng như những vi phạm khác tại một số nơi cho thấy mức độ coi thường phép nước của lãnh đạo một số địa phương.

Canh tân đất nước có lợi cho dân, cho Đảng; nhưng canh tân cũng làm giảm bớt độc quyền, đặc lợi, bổng lộc của “lợi ích nhóm” và sự chống phá cải cách lớn nhất chính là từ lực cản này chứ không phải là từ bên ngoài biên giới quốc gia. Muốn đốt được củi tươi thì lò phải đủ nhiệt, muốn canh tân được thì quyền lực cần được tập trung đủ lớn để chiến thắng liên minh các “lợi ích nhóm”. Tác giả cuốn sách nổi tiếng Tại sao các quốc gia thất bại - Acemoglu - cũng cho rằng quyền lực trung ương cần phải tập trung đủ mạnh buộc các thế lực cát cứ địa phương phải tuân thủ luật là một điều kiện tiên quyết cho thành công của một quốc gia và theo ông, Philippines là một trong điển hình của thất bại ở phương diện này.

Nghĩ về mô hình hành pháp lưỡng đầu

Trong ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp thì quyền hành pháp luôn đóng vai trò trung tâm; trong quyền hành pháp thì lực lượng vũ trang sẽ đóng vai trò nòng cốt trong việc thực thi pháp luật và bảo vệ dân tộc trước ngoại xâm. Hành pháp mạnh, tập quyền sẽ là hành pháp hiệu quả trong bối cảnh chiến tranh, nhưng dễ biến thành độc tài trong bối cảnh hòa bình.

Bởi vậy chỉ một số ít quốc gia có truyền thống dân chủ và các thể chế đồng bộ để kiểm soát hành pháp mới dám chấp nhận mô hình hành pháp một đầu như Mỹ, hay còn gọi là mô hình cộng hòa tổng thống. Bởi vậy, đa số các quốc gia chọn mô hình nghị viện, bảo đảm sự kiểm soát chặt chẽ của lập pháp đối với hành pháp thông qua quyền lập ra chính phủ và bỏ phiếu bất tín nhiệm tập thể chính phủ, buộc họ từ chức tập thể.

Việc nghị viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm tập thể chính phủ lại gây ra sự thiếu ổn định chính trị - điều đặc biệt cần thiết trong lĩnh vực đối ngoại, quốc phòng. Nên tướng Charles de Gaulle của nước Pháp thông qua bản Hiến pháp 1958, bèn cải biên và sáng tạo ra mô hình hành pháp lưỡng đầu.

Theo mô hình này, tổng thống do dân bầu trực tiếp, phụ trách quốc phòng, đối ngoại, chính sách lớn của quốc gia, không bị nghị viện bất tín nhiệm để giữ vững ổn định chính trị. Song song với tổng thống, thủ tướng phụ trách kinh tế, đối nội do nghị viện bầu ra và có thể bị bỏ phiếu bất tín nhiệm để một mặt có thể phản ánh nhanh nhạy với những khuynh hướng, phong trào mới trong xã hội; một mặt chia sẻ quyền lực hành pháp với tổng thống, tránh quá tập quyền.

Mô hình này được gọi là mô hình cộng hòa lưỡng tính hay còn gọi là mô hình hành pháp lưỡng đầu, trở thành lựa chọn phổ biến ở các nước Đông Âu sau thập niên 1990.

Ở nước ta, nếu hợp nhất chức danh Chủ tịch nước và Tổng bí thư thì hành pháp Việt Nam sẽ có nhiều ưu điểm giống như hệ thống hành pháp lưỡng đầu.

Tuy nhiên để tránh rủi ro, thì việc hợp nhất cần tiến hành song song với đổi mới sự lãnh đạo của Đảng, đẩy mạnh hơn nữa dân chủ hóa trong nội bộ Đảng, tăng cường phản biện xã hội, giám sát của báo chí, tăng cường hiệu quả của tòa án độc lập.

(*) Chương trình đào tạo Tiến sĩ Luật Kinh tế, Đại học Kinh tế TPHCM

(1) http://baochinhphu.vn/Chinh-sach-va-cuoc-song/Van-con-tinh-trang-tren-nong-duoi-lanh-chua-dong-deu/333446.vgp

(2) https://vtc.vn/giay-phep-con-gia-tang-cung-nan-tham-nhung-d369235.html

(3) https://dantri.com.vn/xa-hoi/vu-quy-den-o-cuc-duong-thuy-chuyen-ho-so-sang-cong-an-dieu-tra-20180907184217265.htm

(4) http://vietnamnet.vn/vn/thoi-su/chinh-tri/can-bo-dien-bo-chinh-tri-quan-ly-duoc-bo-nhiem-nhu-the-nao-421203.html

(5) http://cand.com.vn/doanh-nghiep/Cao-Lap-To-cong-tac-thi-hanh-Luat-doanh-nghiep-Luat-dau-tu-367334/

(6) https://mic.gov.vn/Pages/TinTuc/tinchitiet.aspx?tintucid=135423

(7) http://plo.vn/phap-luat/hon-5600-van-ban-trai-luat-ai-se-boi-thuong-786386.html

(8) https://thanhnien.vn/thoi-su/toi-con-lam-bi-thu-thi-toi-chua-chap-hanh-ban-an-nay-995754.html

(9) https://nld.com.vn/phap-luat/vu-an-vu-nhom-bat-cuu-chu-tich-da-nang-tran-van-minh-20180417193905167.htm

PGS. Võ Trí Hảo (*)