'Làm gì khi đổi đất lấy hạ tầng?'

Nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT - GS Đặng Hùng Võ

Bộ Tài chính với chủ trương tạm dừng BT

Mới đây, Bộ Tài chính vừa có công văn đề nghị tạm dừng hình thức đầu tư BT. Quan điểm của ông về đề xuất này?
Đề xuất cụ thể của Bộ Tài chính từ tháng 3 năm nay tại Công văn số 3515/BTC-QLCS ngày 28/3/2018 (tức là do Cục Quản lý công sản soạn thảo) hướng dẫn các Bộ, ngành ở trung ương và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với nội dung "Tạm dừng việc xem xét, quyết định sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư kể từ ngày 01/01/2018 cho đến khi Nghị định của Chính phủ quy định việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư theo hình thức BT có hiệu lực thi hành". Nay tiếp tục đề nghị cụ thể đối với UBND Hà Nội tạm dừng như nội dung nêu trên.
Sự thực, việc cơ quan quản lý nhà nước có thể đề nghị, thậm chí yêu cầu dừng việc này hay việc kia để kiểm tra, thanh tra việc thực thi pháp luật cũng là chuyện thường tình, nên ủng hộ nếu động cơ là trong sáng. Nhưng đối với nội dung "tạm dừng" như tại Công văn 3515/BTC-QLCS thì quả là bất thường.
Thứ nhất, cơ quan quản lý không thể bắt cuộc sống dừng lại để chờ một văn bản quy phạm pháp luật chưa ban hành cho đến khi được ban hành mới được sống tiếp. Vậy thì văn bản này có hiệu lực từ khi nào vậy, từ khi cuộc sống phải chờ hay từ ngày xác định theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.
Thứ hai, việc sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để thanh toán cho nhà đầu tư hạ tầng chỉ là một công đoạn rất nhỏ trong quản lý dự án BT. Vai chính trong quản lý dự án BT là Bộ Kế hoạch và đầu tư dưới ô thực thi Luật Đầu tư công. Chính phủ đã ban hành nghị định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Nghị định mới nhất là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/05/2018 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, trong đó có riêng một Chương quy định riêng về đầu tư theo hình thức BT. Các dự án BT cứ theo Nghị định 63 mà là, trong đó có cả nội dung thanh toán bằng giá trị quyền sử dụng đất. Còn gì chưa rõ về đất đai thì căn cứ vào pháp luật đất đai mà thực thi. Bây giờ lại phải chờ một nghị định riêng về thanh toán cho dự án BT bằng công sản nữa thì làm khó cho thực tế thi hành pháp luật. Nếu còn bất cập gì thì sửa Nghị định 63 thôi mới dễ làm. Không khéo thì các dự án BT sẽ rơi vào cảnh "ba Bộ đồng tình", khi tính cả Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm quản lý đất đai nữa.
Thứ ba, cả 5 dự án BT của Hà Nội đều được đề xuất, hình thành, quyết định, ký hợp đồng BT theo đúng quy định của pháp luật hiện hành về dự án BT, nay đang bị đề nghị dừng lại để chờ xử lý hồi tố của văn bản quy phạm pháp luật sẽ ban hành. Pháp luật Việt Nam đâu có dễ dàng áp dụng hồi tố "rộng rãi" như vậy.
Thứ tư, việc dừng dự án mà công và tư đã ký hợp đồng phù hợp pháp luật chắc chắn sẽ gây thiệt hại do chậm tiến độ, vậy ai là người sẽ thực hiện bồi thường nhà nước đối với thiệt hại này.
Đúng là khung pháp luật về thực hiện các dự án BT còn nhiều khoảng trống. Luật gần đây nhất có liên quan tới BT là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công cũng chưa bắt trúng những khoảng trống cần lấp đầy. Nhưng trong một nhà nước pháp quyền thì pháp luật thế nào cần phải thực thi đúng như vậy, không cơ quan quản lý nào được tự sáng tác thêm.

Thời gian qua, có tình trạng nhiều dự án hạ tầng chưa xong, chủ đầu tư đã được cấp đất hoặc nhiều Dự án hạ tầng đổi đất lại nằm ngay trong khu đất giao cho DN triển khai. Đây có phải là một bất hợp lý trong đầu tư BT không thưa ông?
Tình trạng dự án hạ tầng chưa xong mà chủ đầu tư đã được giao đất đem đổi đã được quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, nay Nghị định này đã hết hiệu lực thi hành. Dự án BT do Cienco 5 thực hiện tại Hà Đông đã rơi vào tình trạng hạ tầng chưa xong mà đất đổi đã chuyển nhượng hết cho nhà đầu tư khác. Tình trạng hạ tầng nằm ngay tại khu đất đem đổi thì xẩy ra ở khá nhiều dự án, đường ra đảo Tuần Châu là một ví dụ cụ thể. Khi đó nhà đầu tư được lợi kép nếu giá đất đem đổi được xác định khi chưa có hạ tầng.
Cả hai tình trạng nói trên đều rơi vào những khoảng trống hay khoảng bất hợp lý của pháp luật mà cần phải điều chỉnh lại cho phù hợp. Hy vọng việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013 sẽ khắc phục được những bất cập này.
Có nên đấu giá đất, lấy tiền xây dựng xây hạ tầng thay vì đổi đất

Ngoài ra, định giá đất đai, quyền sử dụng đất để “đổi” hạ tầng trong quá trình phê duyệt Dự án BT cũng gây khá nhiều bức xúc trong dư luận. Vậy, theo ông, các quy định pháp luật hiện tại đã đủ chặt chẽ để quá trình định giá Đầu tư BT diễn ra một cách công khai, minh bạch và hiệu quả chưa?
Hệ thống pháp luật hiện hành về đầu tư theo hình thức BT còn quá nhiều khoảng trống. Luật Đất đai 2013 cũng chỉ quy định có thẩm quyền giao đất đối với dự án BT. Luật Đầu tư công 2014 cũng chỉ có một số quy định mang tính nguyên tắc, Nghị định hướng dẫn của Chính phủ cũng nâng cấp dần từng bước. Luật Quản lý, sử dụng tài sản công cũng chỉ quy định thêm định giá hạ tầng và định giá đất đem đổi phải phù hợp giá trị thị trường.
Thực tế đang có nhiều ý kiến về mặt giá trị mà cụ thể là giá trị hiện tại. Hạ tầng có thể mang lại giá trị nhiều hơn cho đất đai trong tương lai. Ngay đất đem đổi thì nhà đầu tư cũng phải sử dụng theo quy hoạch, cũng không chỉ mang lại lợi ích riêng cho nhà đầu tư hạ tầng mà sẽ mang lại lợi ích chung cho phát triển. Đất đem đổi trong nhiều trường hợp chưa giải phóng mặt bằng, rất khó định giá chính xác.
Khung pháp luật về BT cần hoàn thiện cả về quy hoạch và cả về tài chính đất đai, trong đó cần chi tiết hóa việc phân tích chi phí - lợi ích trước mắt và lâu dài, cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Định giá trước mắt chỉ là một biểu hiện cần làm, định giá tương lai mới là điều cần làm cho tốt.
Như vậy, đấu giá để lấy tiền xây dựng hạ tầng cũng chỉ là giải pháp cân đối giá trị trước mắt. Tính giá trị lâu dài là bài toán phức tạp hơn nhưng cầu phải làm.

Đầu tư BT được coi là một giải pháp để huy động các nguồn lực xã hội xây dựng hạ tầng trong bối cảnh ngân sách eo hẹp. Nếu dừng hình thức đầu tư này, liệu ngân sách có thêm nặng gánh, thưa ông?
Theo cách thông thường, giải pháp thay thế BT là Nhà nước đấu giá đất để lấy tiền xây dựng hạ tầng. Như thế thì ở những địa phương phát triển, giá đất đã cao có thể không cần tới hình thức BT. Sự thực tư duy này cũng chỉ mang tính định tính và dựa trên luận cứ về giá trị hiện tại. Câu chuyện hạ tầng lại lả câu chuyện của giá trị trên tầm nhìn dài hạn.
Loại bỏ hẳn hình thức BT cũng là một ý kiến cực đoạn, cực tả chẳng hạn. Áp dụng BT tràn lan cũng là cách tiếp cận cực đoan, cực hữu chẳng hạn. Vấn đề đặt ra là phạm vi nào được áp dụng hình thức BT để trong những trường hợp có lợi cho Nhà nước thì vẫn áp dụng được. Lúc này cần tới một phân tích chi phí - lợi ích trước mắt và dài hạn, khi hiệu lợi ích trừ chi phí theo BT lớn hơn theo các phương thức đầu tư khác, tổng cả dài hạn và trước mắt, thì đầu tư theo hình thức BT được quyết định.

Cũng có ý kiến cho rằng, nếu áp dụng thì hình thức đầu tư BT chỉ áp dụng tại những địa phương kém phát triển. Ý kiến của ông thế nào về vấn đề này?
Lúc này, xu hướng đầu tư đô thị thông minh đang diễn ra như một nhu cầu cấp bách. Đầu tư phát triển đô thị thông minh sẽ tốn kém hơn trước mắt nhưng sẽ thu lợi lâu dài. Cư dân đô thị sẽ được hưởng lợi từ hạ tầng và dịch vụ công cộng nhiều hơn và chất lượng cao hơn nhưng chi phí thấp hơn rất nhiều. Đầu tư hạ tầng công nghệ và thông tin cho đô thị thông minh sẽ trất tốn kém. Có thể BT sẽ là một giải pháp tốt phát triển đô thị thông minh.
Xin cảm ơn ông!

Hà Lâm