Dự án Luật Biên phòng Việt Nam phù hợp với tình hình thực tiễn và xu thế phát triển của đất nước

Cán bộ, chiến sĩ BĐBP Thanh Hóa cõng gạo vào đảm bảo cuộc sống trước mắt cho nhân dân Sa Ná sau cơn lũ quét. Ảnh: Viết Lam

Với trách nhiệm là cán bộ công tác tại Học viện Biên phòng gắn với nhiệm vụ giảng dạy; nghiên cứu khoa học và công nghệ; tác giả tổng hợp một số ý kiến, trao đổi để làm rõ thêm một số nội dung còn có ý kiến khác nhau trong dự án Luật như sau:

Một là, các ý kiến khác nhau về tên gọi của dự án Luật.

Đại đa số các ý kiến nhất trí với tên gọi của “Luật Biên phòng Việt Nam”, song, bên cạnh đó, còn một số chuyên gia, nhà khoa học trăn trở với tên gọi “Luật Biên phòng Việt Nam” với lý do, phạm vi điều chỉnh còn nội dung trùng với Luật Biên giới quốc gia, chưa đúng với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Từ đó, đề nghị chỉ quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, hoạt động, chế độ, chính sách... của lực lượng BĐBP; đề nghị sửa tên Luật là “Luật Bộ đội Biên phòng” hoặc “Luật Bộ đội Biên phòng Việt Nam” hoặc “Luật lực lượng Bộ đội Biên phòng Việt Nam”.

Về nội dung này, tác giả thống nhất với ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đề nghị lấy tên gọi “Luật Biên phòng Việt Nam” với các lý do sau:

Thứ nhất, phạm vi điều chỉnh của dự án Luật không trùng với Luật Biên giới quốc gia.

Luật Biên giới quốc gia quy định về biên giới quốc gia; chế độ pháp lý về biên giới quốc gia; xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia và khu vực biên giới (Điều 2). Trong khi đó, Luật Biên phòng Việt Nam quy định về chính sách, nguyên tắc, nhiệm vụ, lực lượng, phối hợp và hợp tác quốc tế; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân thực thi nhiệm vụ biên phòng (Điều 1 của dự thảo Luật); còn Biên phòng được hiểu “là tổng thể các biện pháp để bảo vệ độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh biên giới quốc gia, trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới” (khoản 1, Điều 2 của dự thảo Luật). Như vậy, Luật Biên giới quốc gia quy định trực tiếp đến các lĩnh vực về biên giới quốc gia, còn dự án Luật Biên phòng Việt Nam quy định tất cả các vấn đề có liên quan đến biên phòng, với công tác biên phòng là một bộ phận của công tác quốc phòng, thực thi nhiệm vụ biên phòng, có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Đây là hai lĩnh vực có tính độc lập nhưng có mối quan hệ mật thiết với nhau.

Thứ hai, dự án Luật khắc phục được những nội dung bất cập, hạn chế của Pháp lệnh BĐBP.

Sau hơn 20 năm thực hiện Pháp lệnh BĐBP đã nảy sinh nhiều nội dung bất cập, hạn chế cần phải điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi; nhất là các nội dung về xây dựng nền biên phòng toàn dân, thế trận biên phòng toàn dân, xây dựng công trình biên giới, đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng hệ thống chính trị cơ sở và bố trí dân cư ở khu vực biên giới; thể chế hóa các quan điểm, chính sách đối ngoại của Đảng, Nhà nước, mở rộng hợp tác, tăng cường đối ngoại quốc phòng, đối ngoại biên phòng, đối ngoại nhân dân, xây dựng biên giới hòa bình, hữu nghị, hợp tác và phát triển (Nghị quyết số 33/NQ-TW ngày 28-9-2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ biên giới quốc gia).

Thứ ba, Luật Biên phòng Việt Nam được ban hành phù hợp với chủ trương, chính sách, pháp luật hiện hành.

Cho đến nay, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, pháp luật, chương trình, mục tiêu quốc gia nhằm phát triển đồng bộ kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại ở miền núi, vùng sâu, vùng xa, khó khăn tập trung ở khu vực biên giới, với sự tham gia của các chủ thể vào thực thi nhiệm vụ biên phòng. Tuy nhiên, thực tiễn hiệu quả công tác phối hợp giữa các chủ thể còn chưa cao do cơ sở pháp lý chưa thật sự vững chắc.

Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng, tên gọi của dự án Luật là “Luật Biên phòng Việt Nam” đảm bảo khoa học, hợp lý, phù hợp với tình hình thực tiễn và xu thế phát triển của đất nước.

Hai là, các ý kiến khác nhau về chính sách của Nhà nước về biên phòng.

Có ý kiến cho rằng, quy định chính sách của Nhà nước về biên phòng như dự thảo Luật (Điều 3) là thiếu rõ ràng, không thống nhất với Điều 11 của Luật Biên giới quốc gia.

Tác giả thấy rằng, việc quy định chính sách của Nhà nước về biên phòng trong dự án Luật là một bước tiến mới, luật hóa các chủ trương, biện pháp của Nhà nước về biên phòng; với 6 nội dung cơ bản đã thể hiện đầy đủ chính sách của Nhà nước ta trong thực thi nhiệm vụ biên phòng. Trong khi đó, chính sách của Nhà nước về biên giới quốc gia được quy định tại Điều 11, Luật Biên giới quốc gia quy định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện chính sách xây dựng biên giới hòa bình, hữu nghị, ổn định lâu dài với các nước láng giềng; giải quyết các vấn đề về biên giới quốc gia thông qua đàm phán trên cơ sở độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và lợi ích chính đáng của nhau”.

Như vậy, theo quan điểm của tác giả, việc quy định chính sách của Nhà nước về biên phòng có nội hàm rộng hơn chính sách của Nhà nước về biên giới quốc gia; không thể đồng nhất các chính sách này ở hai luật với phạm vi điều chỉnh khác nhau; việc quy định chính sách của Nhà nước về biên phòng như trong dự thảo Luật là hoàn toàn hợp lý và rõ ràng.

Ba là, các ý kiến khác nhau về phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phòng.

Có ý kiến đề nghị cân nhắc nội dung này vì cho rằng trùng với khoản 1, Điều 36, Luật Biên giới quốc gia; có ý kiến đề nghị cụ thể về cơ chế phối hợp khi có nhiều lực lượng tham gia, cần xác định rõ lực lượng chủ trì, phối hợp để có cơ chế lãnh đạo tập trung, thống nhất, tránh trùng lắp hoặc tạo khoảng trống về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của các lực lượng tham gia.

Về nội dung này, tác giả cho rằng, nội dung quản lý Nhà nước về biên phòng (Điều 26 của dự án Luật) có nội hàm khác với nội dung quản lý Nhà nước về biên giới quốc gia (Điều 36, Luật Biên giới quốc gia); vì vậy, nội dung phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phòng (Điều 9 của dự án Luật) không trùng với khoản 1, Điều 36, Luật Biên giới quốc gia. Mặt khác, khi nghiên cứu Điều 9 của dự án Luật, chúng ta cũng thấy rằng, việc phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phòng đã quy định rất cụ thể, chi tiết về phạm vi, nguyên tắc; nội dung phối hợp là những vấn đề có tính chất liên ngành, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, tổ chức, lực lượng được pháp luật quy định. Đồng thời, dự án Luật quy định giao Chính phủ quy định chi tiết; giao Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định quan hệ phối hợp giữa BĐBP trong thực thi nhiệm vụ biên phòng là hoàn toàn phù hợp, giải quyết được các vấn đề thuộc các ý kiến trên đặt ra.

Bốn là, các ý kiến khác nhau về biện pháp quản lý, bảo vệ biên giới của BĐBP.

Có ý kiến cho rằng, các biện pháp quản lý, bảo vệ biên giới (khoản 1, Điều 17 của dự án Luật) cần xem xét một cách thận trọng để không trùng với các biện pháp bảo vệ an ninh quốc gia (khoản 1, Điều 15 của Luật An ninh quốc gia).

Về nội dung này, tác giả cho rằng, 7 biện pháp của Luật An ninh quốc gia (vận động quần chúng, pháp luật, ngoại giao, kinh tế, khoa học - kỹ thuật, nghiệp vụ, vũ trang) được các cơ quan chuyên trách (trong đó có BĐBP - điểm c, khoản 1, Điều 22, Luật An ninh quốc gia) áp dụng trong bảo vệ an ninh quốc gia; còn đối với việc bảo vệ trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới thì chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định biện pháp thực hiện của BĐBP.

Bên cạnh đó, thực tiễn hơn 60 năm qua, BĐBP đã áp dụng có hiệu quả các biện pháp công tác biên phòng trong bảo vệ độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh biên giới quốc gia, trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới. Tuy nhiên, các biện pháp này chưa được quy định trong hệ thống pháp luật hiện hành (Luật Biên giới quốc gia, Pháp lệnh BĐBP và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan).

Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng, việc quy định các biện pháp quản lý, bảo vệ biên giới của BĐBP trong dự án Luật Biên phòng Việt Nam là khoa học, luật hóa các biện pháp công tác biên phòng tạo cơ sở pháp lý vững chắc; đồng thời, không trùng với các biện pháp bảo vệ an ninh quốc gia vì Chính phủ quy định chi tiết các biện pháp nghiệp vụ này (khoản 2, Điều 17 của dự án Luật).

Năm là, các ý kiến khác nhau về quyền hạn của BĐBP.

Khi tham gia góp ý cho dự án Luật còn có ý kiến khác nhau liên quan đến quyền hạn của BĐBP; tập trung vào việc BĐBP kiểm tra, kiểm soát, xử lý phương tiện khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới và cửa khẩu. Có ý kiến cho rằng, không nên quy định BĐBP có quyền kiểm tra, kiểm soát, xử lý phương tiện khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới, cửa khẩu (khoản 3, Điều 15 của dự án Luật) vì cho rằng trùng với quyền hạn của lực lượng Hải quan. Tác giả cho rằng, ý kiến trên không hợp lý; bởi vì:

Thứ nhất, quyền kiểm tra, kiểm soát, xử lý phương tiện khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới và cửa khẩu của BĐBP đã được các nghị quyết của Đảng, văn bản quy phạm pháp luật có liên quan quy định.

Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 8-8-1995 của Bộ Chính trị về xây dựng BĐBP trong tình hình mới xác định nhiệm vụ của BĐBP: “Kiểm soát việc xuất cảnh, nhập cảnh qua các cửa khẩu biên giới và đường qua lại biên giới, ngăn chặn và xử lý các hành động vi phạm pháp luật về biên giới”. Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 và Luật Xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam năm 2019 cũng quy định rất cụ thể về trách nhiệm của Bộ Quốc phòng (BĐBP) trong kiểm soát nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh tại các cửa khẩu do Bộ Quốc phòng quản lý. Đồng thời, các hành vi vi phạm pháp luật của phương tiện ở khu vực biên giới, cửa khẩu liên quan trực tiếp đến thẩm quyền của BĐBP còn được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan (Bộ luật Hình sự, Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự; Luật Xử lý vi phạm hành chính...).

Thứ hai, nếu BĐBP không kiểm tra, kiểm soát, xử lý phương tiện khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới và cửa khẩu sẽ dẫn đến dễ bỏ trống về địa bàn quản lý.

Nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát phương tiện tại địa bàn hoạt động Hải quan do lực lượng Hải quan chủ trì thực hiện, BĐBP phối hợp. Trong đó, phạm vi cụ thể địa bàn hoạt động Hải quan được quy định từ Điều 3 đến Điều 9, Nghị định số 01/2015/NĐ-CP ngày 2-1-2015 của Chính phủ quy định chi tiết phạm vi địa bàn hoạt động Hải quan; trách nhiệm phối hợp trong phòng, chống buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hóa qua biên giới. Nghiên cứu cho thấy, địa bàn hoạt động Hải quan không bao gồm tất cả địa bàn hoạt động của BĐBP; như vậy, nếu BĐBP không kiểm tra, kiểm soát, xử lý phương tiện khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới, cửa khẩu thì dễ bỏ lọt về phạm vi địa bàn quản lý tạo điều kiện cho các hành vi vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới, cửa khẩu.

Từ những luận giải trên, tác giả cho rằng, việc dự án luật quy định về quyền hạn của BĐBP trong kiểm tra, kiểm soát, xử lý phương tiện khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới, cửa khẩu là phù hợp, khoa học; không có sự chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ của lực lượng Hải quan.

Với mong muốn dự án Luật Biên phòng Việt Nam sớm được Quốc hội thông qua, đi vào cuộc sống, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho thực tiễn công cuộc bảo vệ độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh biên giới quốc gia, trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới; đồng thời, góp phần hoàn thiện, củng cố hệ thống lý luận, phục vụ công tác giáo dục và đào tạo, nghiên cứu khoa học, công nghệ tại các trường trong BĐBP; tác giả tổng hợp, trao đổi và đưa ra một số đóng góp với dự án Luật để làm căn cứ thông tin cho cơ quan chủ trì soạn thảo, các đại biểu Quốc hội nghiên cứu, cho ý kiến, chỉnh lý để dự án Luật hoàn thiện hơn.

Thượng tá, Tiến sĩ Trần Văn Hiếu