Dự án cao tốc Bắc-Nam: Gian nan tìm vốn đầu tư

Quốc hội vừa phê duyệt chủ trương đầu tư 11 dự án thành phần trên tuyến cao tốc Bắc Nam phía Đông giai đoạn 2017-2020, trong đó có 8 dự án được đầu tư theo mô hình xây dựng-vận hành-chuyển giao (BOT).

Việc đẩy nhanh tiến độ đầu tư cao tốc Bắc Nam hết sức cần thiết, nhưng theo các chuyên gia cần giám sát chặt quá trình đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư (NĐT) BOT, tránh tình trạng đi vay tới 80% vốn ngân hàng. Xa hơn nữa cần tính tới cơ chế khuyến khích NĐT phát hành trái phiếu công trình để huy động vốn cho các dự án BOT.

Huy động NĐT đủ thực lực
Tuyến đường bộ cao tốc Bắc Nam đi qua địa phận của 20 tỉnh, thành phố, đóng vai trò xương sống hành lang kinh tế Bắc - Nam, kết nối 2 trung tâm chính trị, kinh tế lớn Hà Nội và TPHCM. Theo Bộ Giao thông Vận tải (GTVT), việc đầu tư xây dựng tuyến cao tốc này sẽ tác động đến 45% dân số, ảnh hưởng đến hoạt động của 75% cảng biển và 67% khu kinh tế của cả nước, đóng góp quan trọng vào tăng trưởng GDP những năm tới. Theo kế hoạch, tuyến cao tốc Bắc Nam được phân kỳ đầu tư theo 3 giai đoạn: 2017-2020, 2021-2025 và sau năm 2025; dự kiến đến năm 2028 sẽ hoàn thành.

Trong bối cảnh hiện nay việc đấu thầu lựa chọn NĐT tư nhân thực hiện 8 dự án BOT trên tuyến cao tốc Bắc Nam từ nay đến 2020 hoàn toàn không dễ dàng. Nếu tổ chức đấu thầu mà cơ chế không được thông qua đồng bộ với việc bố trí vốn, dự án cũng không thể thực hiện được.

Ông Nguyễn Ngọc Đông,
Thứ trưởng Bộ GTVT

Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa 14 vừa kết thúc, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết về chủ trương đầu tư dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017-2020. Cụ thể, trong 3 năm tới sẽ xây dựng các đoạn từ Cao Bồ (Nam Định) đến Bãi Vọt (Hà Tĩnh); từ Cam Lộ (Quảng Trị) đến La Sơn (Thừa Thiên - Huế); từ Nha Trang (Khánh Hòa) đến Dầu Giây (Đồng Nai) và Cầu Mỹ Thuận 2 nối Tiền Giang và Vĩnh Long. Tổng chiều dài các đoạn tuyến này khoảng 654km, được chia thành 11 dự án thành phần vận hành độc lập với hình thức, quy mô đầu tư khác nhau. Trong đó, dự án Cao Bồ - Mai Sơn (15km), Mai Sơn - Quốc lộ 45 (63km), Quốc lộ 45 - Nghi Sơn (43km), Nghi Sơn - Diễn Châu (50km), Diễn Châu - Bãi Vọt (50km), Cam Lộ - La Sơn (105km), Nha Trang - Cam Lâm (29km), Cam Lâm - Vĩnh Hảo (91km), Vĩnh Hảo - Phan Thiết (106km), Phan Thiết - Dầu Giây (98km), cầu Mỹ Thuận 2 và đường dẫn 2 đầu cầu (7km).

Các dự án này đều có quy mô đầu tư 4 làn xe, đạt tiêu chuẩn đường ô tô cao tốc từ 80-120 km/giờ, ngoại trừ dự án Cam Lộ - La Sơn có quy mô 2 làn xe.

Tổng mức đầu tư sơ bộ của 11 dự án lên tới 118.716 tỷ đồng, trong đó ngân sách nhà nước (NSNN) khoảng 55.000 tỷ đồng, vốn huy động ngoài NS 63.716 tỷ đồng. Trong số các dự án vừa phê duyệt chủ trương đầu tư, có 3 dự án sử dụng toàn bộ vốn NSNN là Cao Bồ - Mai Sơn 1.612 tỷ đồng, Cam Lộ - La Sơn 7.900 tỷ đồng và cầu Mỹ Thuận 2 khoảng 5.125 tỷ đồng. Nhu cầu sử dụng đất của 11 dự án theo tính toán khoảng 3.736ha, trong đó đất trồng lúa 1.037ha.

Trong đề án cơ chế đặc thù đầu tư dự án cao tốc Bắc Nam phía Đông trình Quốc hội, Bộ GTVT đã thừa nhận việc đấu thầu lựa chọn NĐT 11 dự án trên chưa thể khẳng định ngay sẽ thành công. Bởi thực tế ngành GTVT đã thất bại trong thực hiện tổ chức đấu thầu một số dự án BOT những năm qua, như dự án đường bộ cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, đường vành đai 3 TPHCM đoạn Tân Vạn - Nhơn Trạch…

Với khuôn khổ pháp lý về hình thức đầu tư hợp tác công tư (PPP) hiện nay, NĐT BOT phải bỏ ra ít nhất 15% tổng số vốn của dự án BOT. Nhưng theo 1 NĐT tư cao tốc trong nước, ngay ở mức vốn chủ sở hữu 15% cũng không có nhiều NĐT BOT trong nước đáp ứng được, bởi quy mô vốn đầu tư các dự án thành phần cao tốc Bắc Nam rất lớn 8.000-20.000 tỷ đồng. Và cửa để vay ngân hàng trong nước với tỷ lệ 85% cũng gần như khép lại. Bởi theo quy định của NHNN, tỷ lệ tối đa dùng vốn ngắn hạn cho vay dài hạn kể từ tháng 12-2016 là 60% và giảm dần xuống 40% vào năm 2018.

Khó trăm bề

Trong triển khai dự án BOT hiện nay nhiều lợi ích của NĐT được lồng ghép vào chính sách. Khuôn khổ pháp lý về PPP hiện nay cũng nằm ở nhiều nghị định, thông tư và chưa hoàn thiện. Bên cạnh đó, cho đến nay vẫn thiếu một hợp đồng chuẩn về BOT giao thông. Chính vì thế, khi dự án BOT xảy ra trục trặc, thường Nhà nước phải gánh chịu. Đây là những vấn đề cần phải được làm rõ trước khi ký hợp đồng 1 dự án BOT để giảm thiểu rủi ro cho Nhà nước.

TS. Lưu Bích Hồ,
nguyên Viện trưởng Viện Chiến lược phát triển

Để khơi thông nguồn vốn trong nước, Bộ GTVT kiến nghị nhiều cơ chế đặc thù, như đảm bảo lợi nhuận cho NĐT ở mức tối thiểu 14%, cho phép NĐT khai thác lợi ích của các trạm dừng nghỉ trên tuyến. Đặc biệt, Bộ GTVT kiến nghị NHNN nới rộng các chính sách hiện hành để tháo gỡ hạn mức lấy tiền gửi ngắn hạn cho vay trung hạn và dài hạn vì vòng đời thu phí cao tốc khoảng 24 năm. Về khả năng thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào phát triển các dự án BOT cao tốc, theo Bộ GTVT qua tham vấn các NĐT tiềm năng và các tổ chức tài chính quốc tế, các ý kiến đều nêu quan ngại với quy định pháp luật của Việt Nam thay đổi nhiều, mức tín nhiệm quốc gia chưa cao, giải phóng mặt bằng phức tạp, không kiểm soát được giá thành, tiến độ…

Một phương án khác nhằm thu hút vốn đầu tư phát triển các dự án cao tốc BOT tuyến Bắc Nam cũng được Bộ GTVT đề nghị, là giao Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) và Tổng công ty Đầu tư phát triển và Quản lý dự án hạ tầng giao thông Cửu Long (CIPM) đứng ra huy động vốn thực hiện dự án.

Tuy nhiên, trong văn bản góp ý về cơ chế đầu tư xây dựng cao tốc Bắc Nam, Bộ Tài chính cho rằng năng lực của VEC và CIPM rất hạn chế, NSNN vẫn đang phải tạm ứng để trả nợ các khoản vay đến hạn của các dự án do VEC làm chủ đầu tư, một số khoản vay đang phải chuyển sang cấp phát do VEC không có khả năng trả nợ. Trong khi đó, CIPM vẫn đang thực hiện chủ yếu theo hình thức giao quản lý các dự án sử dụng vốn NSNN. Vì vậy, việc giao cho VEC và CIPM huy động nguồn lực để đầu tư các đoạn tuyến thuộc dự án cao tốc Bắc - Nam là khó khả thi.

Theo các chuyên gia kinh tế, thực tế triển khai nhiều dự án BOT thời gian qua cho thấy NĐT sử dụng đòn bẩy tài chính rất nhiều, có NĐT BOT “tay không bắt giặc” vốn rất ít, chủ yếu vay ngân hàng để thực hiện dự án. Giả sử dự án rơi vào tình trạng thua lỗ, hay gặp trở ngại nào đó, NĐT BOT không chịu thiệt hại nào đáng kể, rủi ro đổ hết cho hệ thống tài chính nói chung, hệ thống ngân hàng nói riêng.

Vốn cho BOT phụ thuộc vào ngân hàng còn tạo ra các thách thức về mặt vĩ mô. Đó là hệ thống ngân hàng chủ yếu huy động vốn ngắn hạn, nhưng vốn cho vay các dự án BOT lại kéo dài mấy chục năm, dẫn đến sự không tương thích giữa cấu trúc huy động vốn và danh mục tài sản ngân hàng. Bên cạnh đó, với quy định của NHNN về tỷ lệ huy động ngắn hạn cho vay dài hạn, nếu dành lượng vốn lớn cho các dự án BOT khu vực sản xuất sẽ bị chèn lấn.

Các doanh nghiệp vay dài hạn đầu tư cho sản xuất kinh doanh sẽ chịu sức ép lãi suất cao, bởi số vốn lớn đã dành cho dự án BOT. Từ những phân tích trên, các chuyên gia cho rằng NĐT BOT phải bỏ một phần vốn tương đương 20-30% vào công trình tùy theo quy mô, thời hạn đầu tư; phần vốn còn lại phát hành trái phiếu công trình để hút vốn đầu tư cho dự án. Cần chấm dứt ngay việc NĐT BOT vay nợ ngân hàng 70-80% tổng mức đầu tư như cách làm những năm qua.

Dự án cao tốc Bắc-Nam: Gian nan tìm vốn đầu tư - Ảnh 1

Một phần của tuyến Bắc-Nam đoạn TPHCM-Long Thành-Dầu Giây.

Đảm bảo lợi ích cách nào?

Trong bối cảnh hệ thống ngân hàng đẩy mạnh tăng trưởng tín dụng, đồng thời kiểm soát chất lượng tăng trưởng tín dụng, dòng vốn đổ vào BOT giao thông trong 3 năm tới đây sẽ đặt ra những thách thức cần được tính toán thấu đáo trước. Theo đó, không nên vì sự không khả thi của phương án nào đó để nới lỏng các ràng buộc, dẫn đến rủi ro và hệ lụy nghiêm trọng hơn. Thí dụ, việc phát hành trái phiếu công trình sẽ không khả thi nếu mức lợi suất (lợi nhuận nhận được khi đầu tư vào trái phiếu) các chủ đầu tư dự án BOT đưa ra không đáp ứng được kỳ vọng của người nắm giữ trái phiếu.

Và để trái phiếu hấp dẫn, chủ dự án phải tăng lợi suất cho người mua trái phiếu, khi đó suất đầu tư dự án BOT có thể tăng lên và chi phí này sẽ được dịch chuyển vào giá vé thu phí BOT sau này, tức người sử dụng đường BOT phải trả chi phí đó. Và khi giá thu phí ở trạm BOT quá cao, người dân sẽ phản đối như đã từng xảy ra ở nhiều trạm BOT thời gian qua.

Theo TS. Đỗ Thiên Anh Tuấn, Giảng viên Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, việc đề xuất cơ chế đặc thù cam kết bảo lãnh lợi nhuận 14% cho NĐT dự án BOT thời gian tới quá dễ dãi, giống như bán quyền chọn. Một hợp đồng quyền chọn phải tuân thủ nguyên tắc có lợi nhuận cũng phải chấp nhận rủi ro. Một dự án BOT phải mang lại hiệu quả về tài chính cho NĐT và hiệu quả về kinh tế xã hội. Vì thế, Nhà nước không thể đứng ra cam kết bảo đảm tỷ suất sinh lời 14% cho NĐT mà không dựa trên cơ sở kinh tế nào.

Đề xuất này chỉ phù hợp khi dự án BOT sinh lời cho nền kinh tế không thấp hơn 14%, lúc đó Nhà nước mới có cơ sở đưa ra cam kết bảo đảm mức sinh lời tài chính cho NĐT 14% để khuyến khích đầu tư. Bởi thực tế đến nay Bộ GTVT chưa đưa ra được bằng chứng nào để chứng minh hiệu quả kinh tế xã hội của các dự án BOT giao thông.

TS. Đỗ Thiên Anh Tuấn đề nghị trong cơ chế huy động vốn cần tính toán tới việc nhượng quyền, bán lại các tuyến cao tốc đã đầu tư cho tư nhân một cách công khai thông qua hình thức đấu giá quyền thu phí để huy động vốn đầu tư các tuyến cao tốc mới, không nên giao cho doanh nghiệp nhà nước thu phí.

Đăng Tuân