Đang có cách hiểu chưa đúng về cho vay đặc biệt

GS-TS Trần Ngọc Thơ (Trường đại học Kinh tế TP.HCM).

Trong Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) có bổ sung quy định về các biện pháp xử lý khi có sự cố rút tiền hàng loạt để đảm bảo có cơ chế ứng phó kịp thời. Theo ông, quy định này có phù hợp?

Trong báo cáo giải trình Quốc hội, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) có viện dẫn lý do cho việc bổ sung này là dựa trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm một số quốc gia, trong đó có trường hợp xử lý khủng hoảng của Silicon

Valley Bank, Signature Bank, First Republic Bank (Mỹ), hoặc trường hợp Ngân hàng Credit Suisse (Thụy Sỹ) và để đảm bảo có cơ chế ứng phó kịp thời khi phát sinh trường hợp tổ chức tín dụng bị rút tiền hàng loạt có nguy cơ ảnh hưởng, đe dọa an toàn hệ thống, Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng bổ sung quy định về các biện pháp xử lý khi có sự cố rút tiền hàng loạt.

Theo tôi, rút tiền tại hàng loạt ngân hàng chỉ là triệu chứng của nhiều vấn đề phát sinh. Nếu Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng không phân biệt đâu là nguyên nhân rút tiền hàng loạt, từ đó kê chung một toa thuốc là không ổn về mặt phương pháp luận và thực tiễn. Toa thuốc chung mà NHNN kê ra trong Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng là các ngân hàng sẽ được vay đặc biệt với lãi suất 0% và không cần tài sản thế chấp.

Silicon Valley Bank phá sản là vụ sụp đổ ngân hàng lớn nhất tại Mỹ kể từ cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008.

Nhưng NHNN có nêu lý do kinh nghiệm quốc tế từ sự cố rút tiền hàng loạt ở Mỹ và Thụy Sĩ, thưa ông?

Vấn đề là, NHNN lại không nêu ra hàng trăm vụ phá sản ngân hàng Mỹ kể từ năm 2008 đến nay mà chính phủ không cứu trợ. Đây là vấn đề phức tạp, trong cuộc trao đổi này tôi chỉ nêu 3 vấn đề chính.

Thứ nhất, có thể có tình huống các ngân hàng từ lâu đã bị mất khả năng thanh toán (âm vốn) hoặc mất khả năng thanh khoản và có thể có nhiều yếu kém trong quản trị…, nay mới bộc phát, người dân biết và rút tiền. Tôi gọi chung dạng này là ngân hàng yếu kém.

Đối với ngân hàng yếu kém, phải đưa vào diện mà Luật Ngân hàng trung ương nhiều nước gọi là xử lý ngân hàng. Trước năm 2008, kể cả ngân hàng trung ương các nước phát triển cũng không có luật xử lý ngân hàng. Vì thế, chỉ có thể lựa chọn một trong 2 giải pháp, hoặc cho phá sản hoặc chính phủ cứu trợ. Kể từ khủng hoảng tài chính năm 2008, Luật Ngân hàng nhiều nước đã đưa thêm quy định xử lý ngân hàng. Có thể hiểu, các quy định về xử lý ngân hàng nằm đâu đó giữa việc chính phủ giải cứu và phá sản.

Tinh thần chung của luật này là chấp nhận cho nhà băng thất bại phải phá sản, nhưng đó phải là “an toàn để thất bại”, với việc tiết kiệm tối đa chi phí giải cứu lấy từ tiền thuế của dân.

Đầu tiên là bắt các chủ nợ dài hạn và chủ sở hữu phải gánh lỗ trước khi thực hiện các bước chuyển nhượng các bộ phận kinh doanh tốt của nhà băng để bán cho bên thứ ba.

Theo đó, tài sản nào vẫn còn tốt, nếu bán ngay theo giá thị trường cho bên thứ ba sẽ quá mất giá trị, thì được chuyển sang dạng “ngân hàng bắc cầu” trong thời gian tạm thời vài tháng như 3 ngân hàng Mỹ nêu trên.

Tài sản nào cần có thời gian dài 3 - 5 năm để hồi phục, thì chính quyền tiếp quản hoặc quốc hữu hóa tạm thời, rồi sau đó tính tiếp.

Phần cuối cùng là các tài sản quá xấu, không tìm được người mua, thì thanh lý và nhà băng phá sản. Phần lớn nhà băng xử lý theo hướng này là các nhà băng nhỏ. Theo tôi, các nhà băng nhỏ và yếu kém ở Việt Nam nên được xử lý theo hướng này.

Luật của nhiều nước gọi cách tiếp cận này là “ngày nghỉ cuối tuần” của nhà băng. Nó đóng cửa vào thứ sáu và thứ hai đầu tuần đã rơi vào chủ sở hữu mới hoặc dưới sự tiếp quản tạm thời của chính quyền. Người dân vẫn đến giao dịch với nhà băng và vẫn thấy nó có tên gọi cũ như trước đây. Điều này trấn an tâm lý người dân rất hữu hiệu để tránh sự hoảng loạn mang tính hệ thống.

Việc “thất bại an toàn” theo cách trên còn hơn để các nhà băng nhỏ yếu kém nay lại vì lý do bị rút tiền hàng loạt mà được vay đặc biệt với lãi suất 0%, không tài sản thế chấp. Các nhà băng nhỏ dạng này trở thành xác sống, sau đó huy động lãi suất cao, gây ảnh hưởng đến toàn hệ thống. Phải chăng, lãi suất ở Việt Nam quá cao, không thể hạ thấp được là do hiện tượng này?

Thứ hai, phải phân biệt một cách rõ ràng, liệu ngân hàng đang bị rút vốn hàng loạt có thể tạo hiệu ứng domino mang tính hệ thống hay không. Trường hợp các ngân hàng Mỹ và Thụy Sĩ mà NHNN viện dẫn đã được các cơ quan quản lý của họ xác định là “ngoại lệ rủi ro hệ thống”, thì mới nhận được bảo lãnh 100% tiền gửi từ chính quyền.

Tôi xin làm rõ khái niệm “chính quyền” để tránh nhầm lẫn. Đó là, nó không nhất thiết đến từ ngân hàng trung ương, mà còn đến từ Bảo hiểm tiền gửi của chính phủ hoặc phải được sự đồng ý của Bộ Tài chính, vì suy cho cùng, các gói giải cứu này đều lấy từ tiền thuế của dân. Ba ngân hàng Mỹ tuy quy mô tầm trung, nhưng do chính quyền xác định có khả năng ảnh hưởng toàn hệ thống, nên ngân hàng trung ương và Bảo hiểm tiền gửi bơm thanh khoản khẩn cấp. Toàn bộ chi phí cho gói giải cứu này sẽ được hoàn lại từ việc bán chuyển nhượng cho bên thứ ba hoặc cổ phần thu hồi từ việc nhà nước góp vốn vào các ngân hàng thất bại trước đó, nhưng nay hồi phục. Hoàn toàn không có việc cho không từ nhà nước. Phần cuối cùng, thiệt hại còn lại mới do người nộp thuế chịu.

Thứ ba, ngoài 2 trường hợp trên, tất cả các trường hợp còn lại là ngân hàng chưa vượt ngưỡng quy định yếu kém của ngân hàng trung ương, tôi gọi chung là ngân hàng tốt, bị tác động từ yếu tố bên ngoài hoặc bị hiệu ứng domino từ các ngân hàng xấu, nên bị rút tiền hàng loạt. Trong trường hợp này, các ngân hàng tốt vẫn tiếp tục tiếp cận thanh khoản của ngân hàng trung ương như bình thường với mức lãi suất thích hợp và tài sản thế chấp, nếu hệ thống tài chính đang không có dấu hiệu của cuộc khủng hoảng mang tính hệ thống. Đây cũng là điều bình thường vì bản chất mô hình kinh doanh của ngân hàng là phải gánh chịu các loại rủi ro thanh khoản kiểu này. Trong trường hợp các ngân hàng tốt được xác định bị tác động bởi một cuộc khủng hoảng niềm tin hệ thống, thì ứng phó như trường hợp thứ hai.

Như vậy, nguyên tắc chung nhất trong các tình huống trên là gì, thưa ông?

Nguyên tắc chung, được gọi là học thuyết Bagehot từ năm 1873, là kim chỉ nam cho việc can thiệp của ngân hàng trung ương trên thế giới. Ngân hàng trung ương nên đóng vai trò là người cho vay cuối cùng trong tất cả mọi tình huống, nhưng phải với “lãi suất phạt” và có tài sản thế chấp tốt. Các ngân hàng trung ương hiện đại ngày nay có nhiều biến thể các công cụ cho vay linh hoạt hơn, nhưng đều dựa trên nguyên tắc này. Chẳng hạn, tài sản thế chấp không nhất thiết phải có chất lượng. Trong lúc nguy cấp, các ngân hàng có thể thế chấp trái phiếu rác cho ngân hàng trung ương. Nhưng nguyên tắc chung nhất là không có bữa trưa miễn phí.

Theo ông, có ngân hàng trung ương nào trên thế giới đặt thành luật để nhà băng được cho vay đặc biệt khi bị rút tiền hàng loạt như Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng?

Theo quan sát cá nhân, tôi chưa thấy Luật Ngân hàng nước nào quy định giống như Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng. Luật Ngân hàng của Trung Quốc định nghĩa rất rõ các khoản cho vay đặc biệt. Theo đó, các khoản cho vay đặc biệt chỉ là những khoản cho vay của ngân hàng chính sách như trong nông nghiệp, nhà ở xã hội hoặc thiên tai, địch họa. Quy định này có thể sát với ý nghĩa của từ “đặc biệt”. Đó là, chúng được dùng theo các mục đích nào đó, trong trường hợp Trung Quốc là để thực hiện các chủ trương lớn của Đảng, Nhà nước trong phát triển kinh tế - xã hội. Có lẽ vì vậy, tôi không thấy quy định về khái niệm “đặc biệt” trong cho vay ở hầu hết các ngân hàng trung ương còn lại trên thế giới.

Tôi đề nghị đổi tên gọi khoản cho vay đặc biệt như Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng thành các khoản cho vay hay phương tiện cho vay khẩn cấp, như thông lệ nhiều ngân hàng trung ương trên thế giới.

Thế giới ngày nay có nhiều điều bất ngờ, chẳng hạn như đại dịch, chiến tranh… Trong các trường hợp này, chỉ cần quy định một điều khoản đặc biệt trong Luật NHNN là sẽ trao quyền hạn đặc biệt cho NHNN thực hiện cho vay đặc biệt đối với các ngân hàng, thậm chí cả định chế tài chính phi ngân hàng.

Hiểu theo cách này, ngoài thiên tai, đại dịch…, tất cả các khoản cho vay còn lại của NHNN dưới bất kỳ hình thức nào, ngoài cách tiếp cận thông thường trên hoạt động thị trường mở hàng ngày, đều được gọi là các phương tiện cung cấp thanh khoản khẩn cấp với lãi suất phù hợp, có tài sản thế chấp và kỳ hạn ngắn. Thậm chí, ngay trong đại dịch Covid-19, ngân hàng trung ương Mỹ còn triển khai các phương tiện cung cấp thanh khoản qua hình thức đấu giá, chứ không cho không.

Trong những tình huống khẩn cấp khi thị trường tư nhân kiệt quệ, không còn cách nào khác, NHNN xuất hiện với tư cách người cho vay cuối cùng. Đây được gọi là học thuyết “sức mạnh” của ngân hàng trung ương để trấn an thị trường. Nhưng không vì điều này mà chúng ta đặt tên cho nó là “đặc biệt” và đi ngược lại những nguyên tắc can thiệp cơ bản của các ngân hàng trung ương trên thế giới. Việc vi phạm các nguyên tắc này sẽ dẫn đến rủi ro đạo đức, chỉ càng khiến các ngân hàng liều lĩnh chấp nhận rủi ro quá mức, càng tạo thêm nguy cơ bất ổn tài chính và ảnh hưởng đến người nộp thuế.

(Còn tiếp)

Nguyễn Hồng