Bài 1: Chưa tận dụng nguồn thu đất công

Trong kinh tế học, nguồn vốn này được tích lũy nhờ việc đưa đất công thuộc sở hữu nhà nước vào thị trường cho khu vực sở hữu tư nhân để sử dụng. Sau đó, nhà nước đánh thuế BĐS, bao gồm cả đất đai thuộc sở hữu tư nhân để tăng thêm vốn cho khu vực công, nhằm phát triển ở các giai đoạn tiếp theo.

Ảnh minh họa DAD.

Dùng công cụ định giá để có 3 nguồn thu

Những nước biết tận dụng nguồn vốn từ đất đai đều đã thành công trong quá trình công nghiệp hóa, cụ thể là 7 nước công nghiệp phát triển hiện nay (G7). Đây chính là lý thuyết kinh tế học cơ bản về đất đai của trường phái kinh tế học cổ điển từ cuối thế kỷ 18, với đại diện là Adam Smith và David Ricardo.

Theo đó, đất đai được coi là bản chất và nguyên nhân tạo nên sự thịnh vượng của các quốc gia, được thể hiện thông qua việc sử dụng giá trị đất công và thuế đất.

Như vậy, vốn từ đất đai trong giai đoạn đầu của công nghiệp hóa là giá trị đất công thu được trong quá trình chuyển đất công vào thị trường để sử dụng trong khu vực tư nhân.

Thuế đối với đất đai và tài sản trên đất (thuế tài sản BĐS) thuộc khu vực tư nhân sử dụng là nguồn vốn từ đất đai để tiếp tục quá trình đầu tư phát triển.

Bên cạnh thuế thu từ sử dụng đất trong khu vực tư nhân, còn khoản thu về đất đai là thu từ các loại phí liên quan đến quản lý đất đai như phí đăng ký đất đai, phí đo đạc địa chính…

Trước năm 2000, nhà kinh tế - chính trị học đại diện cho các nước đang phát triển Hernando De Soto (Peru) đã đưa ra các phương thức làm tăng giá trị đất đai trong quá trình đầu tư phát triển.

Đó là hoàn thiện tính pháp lý của thửa đất, đơn giản hóa thủ tục hành chính về đất đai, phương án quy hoạch tạo được giá trị tăng thêm của đất, phát triển hạ tầng và dịch vụ công cộng liên quan đến đất đai, làm cho giá trị đất công cũng như thuế đối với sử dụng đất trong khu vực tư nhân tăng lên. Đây là quá trình thu giá trị đất đai tăng thêm, không phải do đầu tư của người giữ đất mang lại.

Hernando De Soto gọi đó là sự bí ẩn của nguồn vốn tiềm ẩn trong đất đai. Lý thuyết này là chỗ dựa để nhiều nước công nghiệp mới đã thành công trong quá trình công nghiệp hóa vì sử dụng được nguồn vốn ẩn trong đất, mà Hàn Quốc là một thí dụ điển hình.

Như vậy, thu từ đất đai bao gồm 3 nguồn thu: (1) thu từ giá trị đất công khi đưa vào thị trường để sử dụng trong khu vực tư nhân; (2) thu từ thuế và phí liên quan đến quản lý và sử dụng đất đai; (3) thu từ giá trị đất đai tăng thêm mà không do đầu tư của người có đất thực hiện (xem sơ đồ).

Tất cả nguồn thu này đều phụ thuộc vào công cụ định giá đất. Yêu cầu của công cụ này là xác định giá đất phù hợp với giá trị thị trường. Xác định giá đất cao hơn sẽ kìm hãm đầu tư trên đất vì nghĩa vụ tài chính quá lớn. Ngược lại, xác định giá đất thấp hơn sẽ làm thất thoát nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Khái niệm không rõ, nguồn thu bị hạn chế

Đối với Việt Nam, hệ thống pháp luật đất đai đã xác định 3 nguồn thu tương tự như trên, dựa vào lý luận của các lý thuyết kinh tế chính trị học về đất đai. Nguồn thu từ thuế và phí được quy định cụ thể trong Luật Đất đai và các luật thuế, phí liên quan đến đất đai, được ngành tài chính thống kê theo các hạng mục rất rõ ràng. Nguồn thu từ giá trị đất công cũng được quy định cụ thể trong Luật Đất đai, nhưng các hạng mục thu chưa được thống kê đầy đủ.

Cụ thể như trong các dự án đầu tư theo phương thức BT (đổi đất lấy hạ tầng), giá trị đất đai đem đổi không được ghi vào thu cho ngân sách từ đất, bởi thiếu các cơ chế thu cụ thể và không được thống kê trong các hạng mục thu riêng cho ngân sách nhà nước.

Xét về tổng thể, nguồn thu từ đất đai chưa tương xứng với giá trị đất đai trên thị trường. Theo số liệu của Bộ Tài chính, tổng thu từ đất chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu ngân sách nhà nước, chiếm khoảng 20% tổng thu ngân sách địa phương. Trong tổng thu từ đất tính theo các hạng mục thu hiện nay, thu từ giá trị đất công chiếm tới khoảng 85% tổng thu từ đất, còn thu từ thuế và phí chỉ chiếm khoảng 15%.

Theo quy luật, thu từ giá trị đất công chiếm tỷ trọng cao hơn thu từ thuế và phí trong giai đoạn đầu của công nghiệp hóa là phù hợp, nhưng mức chênh lệch theo tỷ lệ 85/15 là quá cao. Có thể dự báo nguồn thu từ đất sẽ giảm nhanh trong giai đoạn tiếp theo của công nghiệp hóa.

Tuy nhiên, nguồn thu từ thuế và phí liên quan đến đất đai hiện nay quá thấp so với thông lệ quốc tế. Tỷ suất cơ bản của thuế sử dụng đất phi nông nghiệp của ta chỉ ở mức 0,03%, quá thấp hơn so với các nước công nghiệp có tỷ suất này ở mức 1-1,5%.

Trong tương lai, tỷ suất thuế thấp như vậy không đảm bảo tính hiệu quả của nguồn thu từ thuế. Hơn nữa, cách thu này không có tác dụng điều tiết nhằm làm giảm các tiêu cực đang diễn ra trên thị trường BĐS như đầu cơ, di dân tự do, giải quyết nhà ở cho người có thu nhập thấp…

Trên thực tế giá trị đất công, cũng như thuế và phí liên quan đến đất đai được tính theo giá đất thấp hơn giá đất phù hợp thị trường, làm cho nguồn thu giảm đi đáng kể, tức làm thất thoát ngân sách nhà nước.

Hiện nay chúng ta chưa khai thác đúng tiềm năng nguồn thu từ đất công.

Việt Nam không chỉ là nước đang phát triển mà là nước có nền kinh tế chuyển đổi từ bao cấp sang thị trường. Điều này có nghĩa đất công và tài sản công gắn liền với đất có giá trị rất lớn. Nếu thực hiện chuyển đổi tốt, giá trị đất công có thể tạo nên lượng vốn nhà nước được tích lũy khá lớn. Rất tiếc, Việt Nam cũng như nhiều nước khác không tận dụng được giá trị đất công và tài sản công trên đất.

Theo pháp luật đất đai hiện hành ở Việt Nam, đất công và đất do tư nhân sử dụng không được định nghĩa cụ thể. Điều này là một trong những nguyên nhân làm nguồn thu từ đất đai bị hạn chế do khái niệm không rõ, nên xác định nguồn thu cũng không rõ. Nguyên nhân do không làm rõ được cách thức vận hành chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cơ chế thị trường.

Bất cập đưa đất công vào thị trường

Thu từ giá trị đất công khi đưa đất công vào thị trường có tầm quan trọng đặc biệt trong tích lũy vốn ban đầu. Theo pháp luật đất đai, việc thu từ giá trị đất công bao gồm các hạng mục thu cụ thể, gồm:

(1)Thu tiền sử dụng đất khi nhà nước giao đất có thu tiền và thu tiền thuê đất khi nhà nước cho thuê đất.

(2)Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép.

(3)Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng trong trường hợp phải nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.

(4)Sử dụng giá trị đất đai để đầu tư hạ tầng theo phương thức BT (xây dựng - chuyển giao) mà nhà nước trả nhà đầu tư hạ tầng bằng đất.

(5)Giá trị đất đai tăng thêm đối với đất đai do doanh nghiệp nhà nước đang sử dụng khi thực hiện cổ phần hóa.

Theo số liệu của Bộ Tài chính, việc giao đất công có thu tiền hoặc cho thuê đất công trả tiền một lần ở Việt Nam đang chiếm tới 85% nguồn thu từ đất, có ý nghĩa rất quan trọng đối với ngân sách địa phương.

Mặc dù vậy, hệ thống thu từ giá trị đất công như vậy vẫn được coi còn nhiều nhược điểm, chủ yếu không thu đủ giá trị đất đai, thể hiện ở cả 5 dạng thức thu từ giá trị đất công nói trên. Dựa trên các nhược điểm này, cần bàn tới một số vấn đề được coi như các điều kiện để thực hiện việc thu từ đất công.

Thứ nhất, pháp luật đất đai phải quy định rõ thế nào là đất công và đất sử dụng trong khu vực tư nhân. Ở Việt Nam đất công có thể định nghĩa bao gồm đất chưa sử dụng; đất Nhà nước chưa giao, chưa cho thuê; đất sử dụng vào mục đích công cộng và đất do các tổ chức của Nhà nước, cộng đồng dân cư sử dụng.

Ngược lại, đất sử dụng vào mục đích tư có thể coi là đất do các tổ chức kinh tế ngoài nhà nước, hộ gia đình, cá nhân sử dụng. Nếu muốn tăng thu từ đất và phòng tham nhũng về đất đai, việc sửa đổi Luật Đất đai 2013 cần quy định rõ khái niệm pháp luật gồm “đất công” và “đất sử dụng vào mục đích tư”.

Đây cũng là nội dung cần làm để vận hành nhuần nhuyễn hơn chế độ công hữu về đất đai trong cơ chế thị trường.

Thứ hai, trong pháp luật đất đai của Việt Nam, luôn có các quy định về sử dụng đất không hiệu quả nhằm đưa ra các chế tài để nâng cao hiệu suất sử dụng đất. Đánh thuế lũy tiến vào các trường hợp có đất nhưng không sử dụng, sử dụng đất không đúng tiến độ, sử dụng đất không hiệu quả là một chế tài có mục đích như vậy.

Quy định là vậy, nhưng vẫn chưa có các tiêu chí đánh giá cụ thể để xác định hiệu quả sử dụng đất đối với từng loại đất. Vì thế, việc sửa đổi Luật Đất đai hiện nay cần đưa ra những quy định cụ thể về đánh giá hiệu quả sử dụng đất, làm cơ sở cho quy hoạch sử dụng đất, cho các quyết định sắp xếp lại hiện trạng sử dụng đất và các chế tài xử lý.

(Còn tiếp)

GS.TSKH Đặng Hùng Võ